|
2003-04-092003-04-09 2003 m. balandžio 9 d. posėdyje Komisija išklausė teisėsaugos institucijų atstovų informaciją apie valstybiniuose parkuose esančių žemės sklypų projektavimo teisėtumo ir kitų nuosavybės teisių į žemę atkūrimo pažeidimų tyrimą, taip pat aptarė valstybės turtinių ir kitų teisėtų interesų gynimo ginant viešąjį interesą civiliniame procese problemas, viešojo intereso gynimo reglamentavimą Prokuratūros įstatymo pakeitimo įstatymo projekte.Vilniaus apygardos prokuratūros atstovai, tiriantys baudžiamąsias bylas dėl piktnaudžiavimo atkuriant nuosavybės teises, išreiškė nuomonę, kad, visų pirma, padaryta klaidų įstatymų leidyboje - priėmus Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo pakeitimus sudarytos galimybės piktnaudžiauti perleidžiant teises atkurti nuosavybę tretiesiems asmenis. Teisėsaugos atstovų manymu, daugelio pažeidimų būtų buvę galima išvengti, jeigu nuosavybės teisių į žemę atkūrimas būtų vykdytas dviem etapais: pirma natūra atkuriant nuosavybės teises visiems asmenims, po to vykdant nuosavybės teisių atkūrimą kitais būdais. Minėta, kad už nuosavybės teisių į žemę atkūrimo pažeidimus atsakingų pareigūnų patraukimą baudžiamojon atsakomybėn apsunkina ir tai, kad formaliai žemės reformą vykdo apskričių viršininkai, o realiai pagrindines funkcijas vykdo matininkai, kuriems negali būti taikoma valstybės tarnautojams numatyta atsakomybė. Visą žemės reformos vykdymo laikotarpį nebuvo jokios žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo kontrolės, jie tvirtinti formaliai.Nusikaltimus tiriantys prokurorai paaiškino, kad kvalifikuoti nusikalstamas veikas, padarytas atkuriant į žemę nuosavybės teises, galima nustačius padarytą žalą, tačiau net Valstybės kontrolei pripažinus, kad tam tikri žemės sklypai buvo suteikti neteisėtai, tai negali būti vertinama kaip tiesioginė žala valstybei, nes jeigu jie būtų buvę parduoti aukcione, nominali jų vertė būtų laikoma pradine aukciono kaina. Taigi, tokiu atveju galima kalbėti tik apie negautas valstybės pajamas, kurios nelaikomos žala, o patraukti kaltus asmenis baudžiamojon atsakomybėn nėra galimybės. Prokurorai pažymėjo, kad jų vykdomas tyrimas tiesiogiai priklauso nuo bendradarbiavimo su Nacionaline žemės tarnyba, Valstybės kontrole bei apskričių viršininkų administracijomis kokybės, pastebėjo, kad pažeidimai žemės nuosavybės teisių atkūrimo srityje pasižymi dideliu latentiškumu ir tai labai apsunkina pažeidimų išaiškinimą. Tokių pažeidimų tyrimas - sudėtinga ir specifinė sritis, todėl teisėsaugai būtina tokių specialistų, kaip geodezininkų, kartografų, žemėtvarkininkų ir kt. pagalba. Sunkumų kyla ir bandant nustatyti realias žemės sklypų pardavimo kainas, pagal kurias galima nustatyti valstybei padarytą žalą. Teisėsaugos pareigūnai sakė, kad įtariamųjų ir kaltinamųjų turto įgijimo ir pajamų teisėtumo pagrindimo tvarka visiškai neveiksminga. Prokurorai minėjo, kad teismai, laukdami apkaltinamųjų nuosprendžių pareigūnams, nenagrinėja civilinių bylų dėl žemės sklypų perleidimo sandorių pripažinimo negaliojančiais, o valstybės pareigūnų baudžiamąsias bylas nagrinėjantys teisėjai, vadovaudamiesi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo išaiškinimais, laukia civilines bylas nagrinėjančių teismų sprendimų. Vilniaus apygardos prokuratūros atstovai informavo, kad šiuo metu pagal baudžiamąsias bylas prokuratūra yra pareiškusi 13 civilinių ieškinių, vienoje tokioje byloje ginčijama keleto žemės sklypų perleidimas, minėtų civilinių ieškinių suma sudaro apie 750 tūkst. litų. Pažeidimai atkuriant nuosavybės teises daromi sąmoningai, nesilaikant Nacionalinės žemės tarnybos įsakymo, kuriame išaiškinta, jog tuo atveju, kai pretendentas turėjo teisę į vieną žemės sklypą, tai visiems jo teisių perėmėjams taip pat turi būti suteiktas vienas sklypas bendrosios dalinės nuosavybės teise. Teisėsaugos institucijų atstovai akcentavo, kad valstybės institucijos - Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos , apskričių viršininkai - nevykdo joms pavestų funkcijų žemės reformos kontrolės srityje, pačios nesikreipia į teismą su ieškiniais dėl sandorių pripažinimo negaliojančiais. Seimo kontrolieriai taip pat nesinaudoja teise kreiptis į teismą dėl žalos valstybei atlyginimo arba dėl konkrečių asmenų atleidimo iš užimamų pareigų, siunčia teisėsaugos institucijoms konkrečiais faktais nepagrįstas pažymas. Prokurorai ieškinius reiškia valstybės interesais, kadangi įstatymu žemės valdymas yra priskirtas apskritims, jos pagal civilinio proceso reikalavimus turėtų palaikyti prokurorų pareikštą ieškinį, tačiau, pavyzdžiui, Vilniaus apskrities administracijos pareigūnai neretai nepalaiko prokuratūros ginant valstybės interesus pareikštų ieškinių. Vilniaus apygardos prokuratūros atstovai paaiškino, kad susiduria su sunkumais dėl revizijų atlikimo - pakeitus Valstybės kontrolės įstatymą prokuratūra negali pavesti atlikti revizijų Valstybės kontrolei, Revizijų departamentas prijungtas prie vienos teisėsaugos institucijos - kvotos funkcijas vykdančios Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos. Specialiųjų tyrimų tarnybos vadovai pažymėjo, kad sunkumų kelia per trumpi Baudžiamajame kodekse numatyti patraukimo baudžiamojon atsakomybėn terminai, pritarė, kad Nacionalinė žemės tarnyba bei apskričių viršininkų administracijos nevykdė įstatymais jiems nustatytų žemės reformos priežiūros bei kontrolės funkcijų, tačiau įstatymuose už tai nenumatyta nei administracinė, nei civilinė, nei materialinė atsakomybė. Tarnybos direktorius V. Junokas kalbėjo apie būtinybę priimti Valstybės tarnautojų etikos kodeksą, kuriame būtų numatyta valstybės tarnautojų atsakomybė, išreiškė nuomonę, kad gera prevencijos priemone tokiais atvejais galėtų būti registras, į kurį būtų įrašomi duomenys apie savo pareigomis piktnaudžiavusius ar kitus tarnybinius nusikaltimus padariusius pareigūnus, kurie tam tikram laikui netektų teisės užimti bet kokias pareigas valstybės tarnyboje. Direktoriaus pavaduotojas K. Zaborskas minėjo, kad būtina priimti ir Viešojo administravimo tarnautojų etikos kodeksą, paaiškino, kad į šio įstatymo veikimo sferą patektų ir asmenys, kuriems netaikomi valstybės tarnautojams nustatyti reikalavimai. V. Junokas sakė, jog apskričių viršininkų administracijose praktiškai nebuvo jokios prašymų dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo registravimo ir eilių sudarymo tvarkos, dažniausiai valstybės tarnautojų neįmanoma patraukti baudžiamojon atsakomybėn, nes nuosavybės teisių žemę atkūrimo bylos buvo formuojamos aplaidžiai, nebuvo už tai atsakingų darbuotojų. Specialiųjų tyrimų tarnybos vadovas žadėjo baigus tyrimą, vykdomą dėl valstybiniuose parkuose esančių žemės sklypų projektavimo teisėtumo, kreiptis į Generalinę prokuratūrą prašant išanalizuoti galimybę civiline tvarka kreiptis į teismą dėl sandorių pripažinimo negaliojančiais. Posėdyje Komisija aptarė valstybės turtinių ir kitų teisėtų interesų gynimo ginant viešąjį interesą civiliniame procese problemas. Komisiją pasidomėti viešojo intereso gynimu paskatino jos veikloje pasitaikantys atvejai, kai valstybės ir savivaldybių specializuotos institucijos, turinčios įgaliojimus ginti viešąjį interesą tam tikrose srityse, jų nerealizuoja. Komisija yra nagrinėjusi nemažai klausimų, susijusių su valstybės ir visuomenės interesų gynimu ginant viešąjį interesą civilinėse bylose, todėl gali daryti išvadą, kad valstybės turtiniai ir kiti teisėti interesai Lietuvoje nėra tinkamai ir efektyviai ginami, daugelis valstybės ir savivaldybių institucijų, kurios turėtų ginti šiuos interesus, neatlieka savo funkcijų viešojo intereso gynimo srityje. Prokuratūra šiuo metu yra vienintelė institucija, turinti bendrąją kompetenciją ginti viešąjį interesą civilinėse bylose, tačiau minėto intereso gynimas civilinėse bylose yra virtęs antraeilės reikšmės funkcija. Nevyriausybinės organizacijos taip pat retai ir nepakankamai efektyviai realizuoja teises ginti viešąjį interesą. Siekiant apibendrinti valstybės institucijų kompetenciją viešojo intereso gynimo srityje ir iškelti viešojo intereso gynimo problemas, pateikiama Komisijos išvada "Dėl viešojo intereso gynimo civiliniame procese".
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO ANTIKORUPCIJOS KOMISIJA IŠVADA DĖL VIEŠOJO INTERESO GYNIMO CIVILINIAME PROCESE 2003-04-09 Vilnius 2001-2002 m. Komisija nagrinėjo nemažai klausimų, susijusių su valstybės interesų gynimu ginant viešąjį interesą civilinėse bylose (pavyzdžiui, dėl valstybinės žemės sklypų, esančių Vilniuje, Kraševskio g. 10, Laisvės pr. 10, Ukmergės g. 14a, Pilaitėje ir kitų nuomos, pardavimo bei perdavimo naudotis teisėtumo). Nustačiusi, kad valstybės turtiniai ir kiti teisėti interesai nėra tinkamai ir efektyviai ginami, daugelis valstybės ir savivaldybių institucijų, kurios turėtų ginti šiuos interesus, šioms problemoms praktiškai neskiria jokio dėmesio ir neatlieka savo funkcijų viešojo intereso gynimo srityje, teisinis reglamentavimas šioje srityje nepakankamas, kai kurios specializuotos institucijos nėra pozityviai įpareigotos ginti viešąjį interesą civilinėse bylose įgyvendindamos savo kompetenciją tam tikrose visuomenės gyvenimo ar valstybės valdymo srityse, Komisija savo darbų plane buvo numačiusi atlikti viešojo intereso gynimo Lietuvoje problemų analizę.Komisija siekė įvertinti ir apibendrinti valstybės institucijų kompetenciją šioje srityje ir viešojo intereso (ypač valstybės turtinių interesų) gynimo problemas, pateikti siūlymus dėl valstybės institucijų ir jų pareigūnų kompetencijos reglamentavimo tobulinimo, todėl domėtasi ir viešojo intereso gynimu užsienio valstybėse. Komisijos išvados dėstomojoje dalyje naudotasi Teisės ins tituto Kriminologinių tyrimų skyriaus vadovo Dariaus Valatkevičiaus atliktu tyrimu apie viešojo intereso gynimą civiliniame procese.1. ĮVADINĖS PASTABOS Lietuvos Respublikos teisėje viešojo intereso sąvoka nėra atskleista. Teisės aktuose vartojamos skirtingos sąvokos, pavyzdžiui, Civilinio proceso kodekse (toliau - CPK) vartojama viešojo intereso sąvoka, galiojančiame Prokuratūros įstatyme valstybės teisėtų interesų bei asmenų teisių, Konstitucijos 118 straipsnio pakeitimo įstatyme asmens, visuomenės ir valstybės teisių bei teisėtų interesų sąvoka. Nepaisant tokio sąvokų skirtingumo, viešasis interesas turėtų būti aiškinamas plačiąja prasme kaip visuomenės interesas, kuris atskirais atvejais gali būti apibrėžiamas tam tikra visuomeninių santykių ar visuomenės grupės sritimi (pavyzdžiui, vartotojų, tautinės mažumos arba nepilnamečių interesai). Valstybės interesas yra siauresnis nei viešasis interesas. Ginčų sprendimas civilinio proceso tvarka visų pirma yra privatus šalių reikalas, tačiau neabejotina, kad nemaža dalis bylų liečia ne tik ginčo šalis, bet ir visuomenę (pavyzdžiui, šalių privačių teisinių santykių ribos dažnai peržengiamos nesąžiningos konkurencijos, vartotojų teisių gynimo ir kitose bylose). Viešojo intereso gynimas yra vieno iš pagrindinių privatinės teisės (taip pat ir civilinio proceso) principų - dispozityvumo principo pagal kurį kiekvienas pats gina savo pažeistas teises, išimtis, nustatyta siekiant apginti silpnesnės šalies, kuri ne visuomet gali kreiptis į teismą su reikalavimu apginti jos pažeistą subjektinę teisę, bei asmenų, negalinčių savarankiškai pasinaudoti teise į gynybą, teises ir teisėtus interesus. Bylos, kuriose ginamas viešasis interesas, teisinei sistemai daro didžiulę įtaką - skatina interpretuoti įstatymus, aiškinti konstitucijoje, tarptautinėse sutartyse ar statutuose įtvirtintas teises ir laisves, kurios yra pažeidžiamos, skatina taikyti teisės normas, kurios paprastai nepakankamai naudojamos ar ignoruojamos. Bylose priimtas teigiamas sprendimas dažnai pranoksta paprastų turtinių ginčų išsprendimo pasekmes. Tokiomis bylomis pasiekiamas ne tik įstatymų įgyvendinimas (jeigu jų nebuvo laikomasi), bet ir pakinta įstatymų taikymo bei interpretavimo praktika, reformuojasi viešosios institucijos, ar net prasideda socialiniai ir politiniai pokyčiai. Pažymėtina, kad ir pats teismas dalyvauja ginant viešąjį interesą civiliniame procese. Atsižvelgiant į viešąjį interesą, naujajame CPK numatyta, kad teismas savo iniciatyva gali taikyti laikinąsias apsaugos priemones, jeigu tai yra būtina siekiant apginti viešąjį interesą (CPK 144 straipsnio 2 dalis), šeimos ir darbo bylose teismas gali rinkti įrodymus, kuriais šalys nesiremia, jeigu, jo nuomone, tai yra būtina siekiant teisingai išspręsti bylą (CPK 376 straipsnio 1 dalis, 414 straipsnio 1 dalis), šeimos bylose teismas privalo imtis priemonių šalims sutaikyti, taip pat siekti, kad būtų apsaugotos vaikų teisės ir interesai (CPK 376 straipsnio 2 dalis). Aktyvus teismo dalyvavimas numatytas sprendžiant ir kitų kategorijų bylas. Tačiau pažymėtina, kad teismo dalyvavimas procese pasireiškia daugiau viešojo intereso pažeidimo konstatavimu arba įstatymų numatytais veiksmais, kuriais siekiama, kad jis nebūtų pažeistas, bet ne pačiu viešojo intereso gynimu tikrąja to žodžio prasme. Šiuolaikinė užsienio valstybių praktika rodo, kad civiliniame procese viešąjį interesą mėginama ginti trimis būdais. Pirmasis yra teisės įstoti į procesą suteikimas specialiam valstybės pareigūnui - prokurorui, kurio pagrindinė funkcija yra ginti viešąjį interesą. Valstybėse, pasirinkusiose šį viešojo intereso gynimo modelį, prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį ar įstoti į bylą bet kuriuo atveju, kai, jo nuomone, to reikia viešajam interesui apginti. Tokia tvarka būdinga Italijai, Prancūzijai, Ispanijai, Belgijai, iš dalies - Vokietijai, Austrijai, Lotynų Amerikos šalims, Anglijai ir JAV. Antrasis - tai teisės gintį viešąjį interesą suteikimas visuomeninėms organizacijoms (vartotojų teisių gynimo, moterų, vaikių teisių apsaugos, aplinkos apsaugos ir t.t.), taip pat specializuotoms valstybės ar savivaldybės institucijoms arba pareigūnams (ombudsmenui, konkurencijos tarnybai, aplinkos apsaugos institucijoms ir t. t.). Šis modelis būdingas daugeliui valstybių, o ypač Skandinavijos ir Vakarų Europos. Trečiasis būdas yra pareikšti specialų - grupinį ieškinį (class action). Šiuo atveju didesnės ar mažesnės visuomenės grupės interesais ieškinį pareiškia vienas suinteresuotas asmuo. Šis viešojo intereso gynimo būdas būdingas JAV, Anglijai, kitoms bendrosios teisės valstybėms. Lietuvoje, įsigaliojus naujajam CPK, yra galimi visi paminėti viešojo intereso gynimo būdai, kurie ir aptartini.
2. PROKURORO DALYVAVIMAS CIVILINIAME PROCESE Prokuroro statusas tarptautiniuose teisės aktuose apibrėžiamas labai lakoniškai tai pareigūnai, kontroliuojantys teisingumo vykdymą. Tiek 1990 m. Jungtinių Tautų kongrese priimtose Prokurorų vaidmens gairėse, tiek 2000 m. spalio 16 d. Europos Tarybos Ministrų Komiteto priimtoje Rekomendacijoje Prok uratūros vaidmuo kriminalinės justicijos sistemoje daugiau akcentuojamas prokurorų vaidmuo ir funkcijos baudžiamajame, o ne civiliniame procese. Tiesiogiai įtvirtinama nuostata, kad prokurorai turi ginti viešąjį interesą ir užtikrinti įstatymų taikymą baudžiamajame procese, tačiau prokurorų pareiga ginti viešąjį interesą civiliniame procese minėtuose tarptautiniuose teisės aktuose nenumatyta.
2.1. PROKURORO VAIDMUO GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ UŽSIENIO VALSTYBĖSE Tokios valstybės, kaip Italija, Prancūzija, Ispanija, Belgija, iš dalies -Vokietija, Austrija, Lotynų Amerikos šalys, Anglija ir JAV ir daugelis kitų pasirinkusios viešojo intereso gynimo modelį, kai viešąjį interesą gina prokuroras. Prancūzijoje prokuroras (ministere public) laikomas vykdomosios valdžios atstovu teismuose. Veikdamas kaip vykdomosios valdžios atstovas, jis pavaldus teisingumo ministrui, tačiau laikomas sudedamąja teisingumo sistemos dalimi, t. y., teismo pareigūnu, neturinčiu teisės nagrinėti bylas. Prokurorai veikia prie kiekvieno teismo, tačiau nesinaudoja nepriklausomumo garantijomis, kurias įstatymai suteikia teisėjams. Kasacinio teismo (Cour de Cassation) generalinį prokurorą skiria vyriausybė. Civilinėse bylose prokurorai gina viešąjį interesą ir užtikrina tinkamą įstatymų taikymą. Jis gali įstoti į šalių jau pradėtą bylą arba pats pareikšti ieškinį. Teisę įstoti į šalių pradėtą bylą prokuroras turi visada, kai mano esant tai būtina viešajam interesui apginti. Prokuroras paprastai dalyvauja bankroto, šeimos bylose, bylose, kur viena šalis yra valstybė ar valstybės institucija, taip pat visose bylose, kurias nagrinėja kasacinis teismas. Teismas privalo pranešti prokurorui apie kiekvieną iškeltą civilinę bylą, susijusia su nepilnamečių priežiūra ir globa, su suaugusių asmenų globa, taip pat įmonių nemokumu ar jų likvidavimu, kai įmonės įstatinis kapitalas yra 300 tūkstančių ar daugiau frankų, taip pat apie bankroto bei įmonės direktorių patraukimo civilinėn atsakomybėn bylas. Kitose bylose teisėjai patys sprendžia, kviesti ar ne prokurorą į procesą, o prokuroras turi teisę įstoti į bylą ir savo iniciatyva. Prokuroras, pats pareikšdamas ieškinį, veikia savo vardu ir byloje dalyvauja kaip šalis, t. y., kaip ieškovas. Prancūzijos CPK nurodoma, kad savo iniciatyva prokuroras ieškinį gali pareikšti tik įstatymo nustatytais atvejais, taip pat kai būtina apginti viešąją tvarką, o atvejus, kai prokuroras gali pareikšti ieškinį savo iniciatyva, nustato Civilinis kodeksas (dėl santuokos pripažinimo negaliojančia, įvaikinimo klausimais, dėl civilinės būklės aktų ištaisymo, dėl asmens pripažinimo neveiksniu, dėl paveldimo turto apsaugos, dėl tėvystės teisių atėmimo ar globėjų paskyrimo ir kt.). Tokie atvejai numatyti ir kituose įstatymuose, pavyzdžiui, ginčijant asmens pilietybę. Įstatymai taip pat įpareigoja prokurorą kas tris mėnesius apsilankyti valstybinėse ir privačiose ligoninėse, kur gydomi psichinių negalių turintys žmonės ir patikrinti šių asmenų laikymo gydymo įstaigoje būtinybę. Išaiškinus piktnaudžiavimus, prokuroras turi kreiptis į teismą dėl laikymo gydymo įstaigoje nutraukimo. Prokuroras taip pat turi pareigą tikrinti asmenų, neturinčių teisės gyventi šalyje laikymo sąlygas specialiuose centruose, reguliariai tikrinti nuteistų asmenų gyvenimo sąlygas ir esant reikalui kreiptis į teismą dėl asmens interesų gynimo. Tai ne visi prokuroro dalyvavimo civiliniame procese būdai, nes pačiame CPK numatyta, kad prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį, kai to reikalauja viešosios tvarkos interesai. Generalinis prokuroras dar gali paduoti kasacinį skundą, jeigu to reikalauja įstatymo interesai. Tokiam kasaciniam skundui paduoti jokie procesiniai terminai nėra nustatyti. Tačiau sprendimo panaikinimas, kasacine tvarka išnagrinėjus bylą pagal prokuroro kasacinį skundą, šalių teisėms ir pareigoms įtakos nedaro. Šalims sprendimas lieka ir toliau galioti, bet jis praranda precedentinę galią. Tad prokuroro kasaciniai skundai yra vienas iš būdų, padedančių užtikrinti vienodą teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus. Italijoje prokuratūra yra valstybės institucija, užtikrinanti ir garantuojanti teisingą įstatymų taikymą visuomeniniuose santykiuose, turinčiuose viešąjį interesą. Prokuroras, kaip ir Prancūzijoje, civiliniame procese dalyvauja dviem būdais - savo vardu pareikšdamas ieškinį arba įstodamas į šalių pradėtą bylą. Prokuroras savo iniciatyva gali pareikšti ieškinį Italijos CPK numatytais atvejais (dėl asmens pripažinimo neveiksniu ar paskelbimo mirusiu, santuokos pripažinimo negaliojančia, dėl bankroto bylos iškėlimo ir kt.). Šių atvejų sąrašas nėra baigtinis, nes prokuroras turi teisę įstoti į kiekvieną bylą, jeigu to reikalauja viešasis interesas. Pažymėtina, kad prokuroras Italijoje gali dalyvauti net tokiose bylose, kuriose ginčijama teisė rinkti ar būti išrinktam. Jis visada dalyvauja nagrinėjant bylą Aukščiausiajame Teisme ir pateikia teisinę išvadą dėl bylos esmės. Jeigu šalys per nustatytą terminą nepasinaudojo kasacinio apskundimo teise, generalinis prokuroras įstatymo interesais pats gali paduoti kasacinį skunda Aukščiausiajam Teismui. Tačiau, kaip ir Prancūzijoje, Aukščiausiojo Teismo panaikinto sprendimo res judicata galia šalims išlieka, o sprendimas netenka tik precedentinės galios. Ispanijos Konstitucijos 124 straipsnis numato, kad prokuroras (Ministerio Fiscal) turi ginti įstatymus, piliečių teises, saugoti teismų nepriklausomumą ir siekti socialinio intereso patenkinimo teisme. Todėl viena iš pagrindinių prokuratūros funkcijų - ginti teisingumą, piliečių teises ir viešąjį interesą. Prokuroras civiliniame procese dalyvauja taip pat dviem būdais: pareikšdamas ieškinį savo iniciatyva (pvz., neveiksnaus asmens interesais arba siekdamas apginti įstatymą ar viešąjį interesą) arba įstodamas į jau prasidėjusią bylą. Generalinis prokuroras turi teisę įstatymo interesais apskųsti teismo sprendimus kasacine tvarka Aukščiausiajam Teismui. Belgijoje prokuroras dalyvauja asmens pripažinimo nežinia kur esančiu ar paskelbimo mirusiu, asmens pripažinimo neveiksniu, mokesčių, bankroto, ištuokos bei visose bylose, susijusiose su viešojo intereso gynimu. Prokurorai veikia prie kiekvieno teismo. Generalinis prokuroras (procureur general) dalyvauja nagrinėjant bylas Aukščiausiajame Teisme. Jis pateikia teisinę išvadą dėl bylos esmės, taip pat įstatymo interesais gali apskųsti teismo sprendimą savo iniciatyva paduodamas kasacinį skundą Aukščiausiajam Teismui. Olandijoje prokuroras (opebaar ministerie) civilinėje byloje dalyvauja kaip pagrindinė šalis, jeigu viešasis interesas to reikalauja. Olandijoje civilinė teisė nėra tokia griežta ir formali kaip baudžiamoji ar administracinė, įrodymų rinkimo, pateikimo reikalavimai yra paprastesni. Tai nulemia, kad valstybės interesai aplinkosaugos bylose dažniausiai ginami civiline tvarka. Danijoje Kammeradvokaten yra specialaus teisininkas, kurio statusas, nelygus Rigsadvokaten (Generalinis prokuroras) ar Statsadvokaten (Vyriausias prokuroras) statusui. Pastarieji 2 atstovauja Karūną, o pirmasis yra privatus teisininkas, su kuriuo Vyriausybė, atstovaujama Finansų ministerijos, sudaro sutartį, pagal kurią, Kammeradvokaten atstovauja Vyriausybę bylose, liečiančiose valstybės ekonominius interesus. Portugalijos prokuratūros (Procuradoria general da Repsblica) įstatymas numato, kad prokuratūros specialioji jurisdikcija yra atstovauti šalies, autonominių regionų, vietos valdžios institucijų, asmenų, turinčių laikiną gyvenamąją vietą, ar kurių buvimo vieta nežinoma interesus; inicijuoti bankroto ar nemokumo procesą, o taip pat bet kurį kitą procesą, kuriame yra viešasis interesas. CPK numato specialias taisykles kaip prokurorai turi atstovauti neveiksnius asmenis, asmenis, kurių buvimo vieta nežinoma, taip pat atstovauti valstybės interesus. CPK vardina visą eilę bylų, kuriose prokurorai turi dalyvauti ir ginti viešąjį interesą: tam tikrose paveldėjimo bylose, bankroto bylose, šeimos ir nepilnamečių bylose, baudų išieškojimo bylose ir t.t. Latvijos Prokuratūros įstatymas numato, kad prokuratūros pareiga ginti piliečių ir valstybės teises bei teisėtu interesus įstatymų nustatytomis procedūromis; įstatymų nustatytais atvejais pareikšti ieškinius teisme ir t.t. (2 straipsnis). Įstatymas numato, kad prokuroras, gavęs informacijos apie neveiksnių, ribotai veiksnių asmenų, invalidų, nepilnamečių, kalinių ar kitų asmenų, negalinčių tinkamai pasinaudoti gynyba, teisių ir teisėtų interesų pažeidimus, privalo patikrinti šią informaciją ir imtis visų reikiamų priemonių apsaugoti šių asmenų ir valstybės interesus. Nustatęs teisių ir interesų pažeidimus, prokuroras turi teisė pateikti protestą valstybės ir savivaldybių įstaigoms, įmonėms ir organizacijoms dėl įstatymų pažeidimų, pareikšti ieškinį teisme, iškelti baudžiamąją bylą, inicijuoti administracinį ar drausminį procesą. Prokurorai Latvijoje gina ne tik valstybės, bet ir savivaldybių interesus. Latvijos civiliniai įstatymai numato konkrečius prokuroro dalyvavimo civiliniame procese atvejus. Pagal Civilinį kodeksą, prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį teisme: dėl santuokos pripažinimo negaliojančia, dėl globos skyrimo psichinę negalią turintiems asmenims, dėl priežiūros skyrimo amoralaus elgesio asmenims, dėl asmens paskelbimo mirusiu, kai kuriose paveldėjimo bylose, kitose bylose. Rusijos Federacijoje prokuroro teisė pareikšti ieškinį taikoma visų pirma tais atvejais, kai pažeidžiami interesai asmenų, kurie dėl sveikatos, amžiaus ar kitų priežasčių negali patys ginti teisme savo interesus. Įstatymai nustato, kad prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį dėl teisių pripažinimo; dėl sandorio pripažinimo negaliojančiu; dėl pripažinimo negaliojančiu valstybinės ar vietos savivaldos institucijos akto; dėl žalos atlyginimo; dėl santykių nutraukimo ar pakeitimo ir t.t. Prokuroras privalo informuoti asmenis apie jų teisių ir laisvių pažeidimus ir apie galimybę kreiptis į teismą dėl pažeidimų pašalinimo. Jeigu asmenys to nepadaro, prokuroras pats kreipiasi į teismą su ieškininiu pareiškimu (darbo įstatymų pažeidimo, žalos padarymo ir pan. atvejais). Prokuratūros plačias galias rodo ir tai, kad pagal Prokuratūros įstatymą, Generalinis prokuroras turi teisę kreiptis į Rusijos Federacijos Konstitucinį Teismą dėl asmens konstitucinių teisių ir laisvių pažeidimo nagrinėjant konkrečią bylą teisme. Bulgarijos Konstitucijoje numatyta, kad viena iš prokuroro bendrosios priežiūros funkcijų yra neteisėtų teisės aktų panaikinimo inicijavimas bei dalyvavimas civilinėse bylose, kai tai numatyta įstatymuose. Pagal Slovakijos Prokuratūros įstatymą, prokurorų pareiga užkirsti kelią, nustatyti ir ištirti visus viešojo intereso pažeidimus. Čekijos CPK numato detalų sąrašą bylų, kuriose turi teisę dalyvauti prokuroras, kaip valstybės atstovas gindamas viešąjį interesą: įvaikinimo bylose sprendžiant, ar reikalingas tėvų sutikimas; skiriant auklėjamojo pobūdžio priemones pagal Šeimos įstatymą; sprendžiant tėvų valdžios sustabdymo, apribojimo ar panaikinimo klausimus; ginčijant teisės aktų galiojimą; nustatant mirties faktą; sprendžiant klausimus dėl asmens laikymo gydymo įstaigose būtinumo; dokumentų negaliojimo; bankroto bylose; įmonių asociacijų savininkų ir kitose bylose. Įdomu tai, kad, pagal Čekijos civilinius įstatymus, tokiose bylose kaip nepilnamečių globos skyrimas, kuratoriaus skyrimas, mirties fakto nustatymas, santuokos fakto nustatymo ir kitose, pats teismas gali pradėti procesą ir nesant prokuroro, kito asmens ar institucijos ieškinio. Vokietijoje ir Austrijoje prokuroro vaidmuo civiliniame procese yra minimalus. Jis dalyvauja tik vienu būdu - savo iniciatyva pareikšdamas ieškinį įstatymo nustatytais atvejais. Vokietijos CPK tokią teisę prokurorui suteikia santuokos pripažinimo negaliojančia bei asmens teisinio statuso nustatymo atvejais. Prokuroro institucija žinoma ir bendrosios teisės valstybėse. Anglijoje prokuroras (Attorney-General) turi teisę pareikšti ieškinį gindamas viešąjį interesą arba gali įstoti i bylą ir išdėstyti dėl jos viešosios valdžios poziciją. Pavyzdžiui, prokuroras gali pareikšti ieškinį dėl uždraudimo atitinkamai institucijai ar privačiam asmeniui atlikti veiksmus, pažeidžiančius viešąją tvarką, arba gali leisti suinteresuotam asmeniui pačiam pareikšti tokį ieškinį. Taip pat prokuroras turi teisę pareikšti ieškinį siekdamas apginti nepilnamečių interesus, uždrausti statybas, pradėtas neturint leidimu, užtikrinti visuomenės sveikatos apsaugą; prokuroras dalyvauja nagrinėjant bylas, susijusias su labdaros fondų veikla, bylas dėl santuokos pripažinimo negaliojančia. Tokiais atvejais jis teismui pateikia teisinį bylos įvertimą ir veikia kaip amicus curiae. Amicus curiae nuomonė teisinė nuomonė teisme asmens, kuris nėra bylos šalis, bet turi interesą byloje.JAV nėra prokuroro institucijos, bet panašias funkcijas turi Attorney General federaliniu lygiu arba State Attorney valstijų lygiu. Civiliniame procese jis dalyvauja retai ir tik kaip amicus curiae. Savo iniciatyva dalyvauja procese paprastai bylose, susijusiose su nesąžininga konkurencija, lupikavimu, patikėjimo teise, vertybiniais popieriais, žmogaus teisėmis, rasine ar kitokia diskriminacija ir t.t. Kai kurias bylas, pavyzdžiui, dėl nesąžiningos konkurencijos, gali iškelti savo iniciatyva. Kanadoje taip pat nėra Public Prosecutor, bet yra Attorney General, kuris atstovauja Karūną civilinėse bylose. Be to, jis, kaip ir kiekvienas asmuo, gali kreiptis į teismą su prašymu dalyvauti procese kaip amicus curia. Prokuroras dalyvauja ginant viešąjį interesą civilinio proceso tvarka ir kitose pasaulio valstybėse.
2.2. PROKURORO VAIDMUO GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ LIETUVOJE 1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 118 straipsnis (kol kas galiojantis), įtvirtinantis prokuratūros institucijos konstitucinį statusą, nustato tik jos funkcijas baudžiamajame procese, o apie galimybę dalyvauti civiliniame procese neužsimena. Šią teisinio reguliavimo spragą išsprendė Konstitucinis Teismas. 1994 m. vasario 14 d. nutarime, dėl tuo metu galiojusios CPK 53 straipsnio ir Prokuratūros į statymo 21 straipsnio trečiosios dalies redakcijos atitikimo Konstitucijai konstatavo, kad CPK 53 straipsnio normos dėl prokuroro teisės kreiptis į teismą su pareiškimu kitų asmenų teisėms bei įstatymų saugomiems valstybės interesams ginti neprieštarauja Konstitucijai. Teismas savo išvadą motyvavo tuo, kad tokių teisių numatymas valstybės institucijoms ar jų pareigūnams yra viena iš asmens teisės į teisminę gynybą garantavimo formų. Kituose savo nutarimuose Konstitucinis Teismas taip pat pripažino, kad įstatymų leidžiamajai valdžiai yra suteikta teisė nustatyti viešojo intereso ribas konkrečiuose santykiuose bei įstatymuose, nepažeidžiant Konstitucijos, gali būti nustatyta, kokiais atvejais ir kokia tvarka įgaliotos institucijos ar pareigūnai gali viešąjį interesą ginti teismine tvarka.Taigi prokuroro dalyvavimas civiliniame procese ne tik neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems prokuroro veiklos pagrindams, bet ir yra būtinas įgyvendinant kitus konstitucinius principus. 2003 m. kovo 20 d. priimtame Konstitucijos 118 straipsnio pakeitimo įstatyme konkrečiai nustatyta, kad "prokuroras įstatymo nustatytais atvejais gina asmens, visuomenės ir valstybės teises bei teisėtus interesus". Lietuvoje iki 1994 m. galiojęs CPK 53 straipsnis nurodė du prokuroro dalyvavimo civiliniame procese būdus: prokuroras galėjo pareikšti ieškinį kitų asmenų teisėms bei įstatymų saugomiems interesams ginti, jis galėjo įstoti į bylą esant bet kuriai proceso stadijai, jeigu to reikalavo valstybinių ar visuomeninių interesų arba piliečių teisių bei įstatymo saugomų interesų apsauga. Taigi praktiškai buvo įtvirtinta neribota prokuroro teisė dalyvauti civiliniame procese, nes jo dalyvavimas nebuvo saistomas tik viešojo intereso gynimo. Be abejo, tokia nuostata nesiderino su dispozityvumo principu. Pavyzdžiui, prokuroras galėjo protestuoti teismo sprendimą net tuo atveju, kai šalys juo būdavo patenkintos. 1994 m. lapkričio 8 d. buvo priimtas CPK pakeitimo ir papildymo įstatymas, prokuroras neteko teisės įstoti į bylą esant bet kuriai jos stadijai bei vykdyti prokurorinę priežiūrą civiliniame procese. Dabar galiojančio Prokuratūros įstatymo 1 straipsnyje be kitų prokuratūros funkcijų numatyta, kad prokuratūra įstatymų nustatyta tvarka gindama teisėtus valstybės interesus bei asmenų pažeistas teises rengia medžiagą civilinei bylai teisme iškelti ir dalyvauja ją nagrinėjant. 31 straipsnis nustato, kad prokuroras turi teisę savo iniciatyva pareikšti ieškinį jeigu: pažeisti neveiksnių, ribotai veiksnių, invalidų, nepilnamečių bei kitų asmenų, turinčių ribotas galimybes ginti savo teises, interesai; arba pažeisti turtiniai ir kiti teisėti valstybės interesai, o pareigūnai, privalantys ginti šiuos interesus, nesiėmė priemonių pažeidimams pašalinti. Tik minėtų pažeidimų atvejais prokuroras rengia medžiagą civilinei bylai teisme iškelti ir ginti viešąjį interesą civilinio proceso tvarka. Tokiu būdu prokurorai, vykdydami Prokuratūros įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 7 punkto, 31 ir 32 straipsnių reikalavimus, teikdami ieškinius, dalyvaudami civilinėse bylose, kartu padeda atskiroms asmenų grupėms įgyvendinti jų konstitucinę teisę į teisminę gynybą. 2001 m. sausio 1 d. įsigaliojęs Administracinių bylų teisenos įstatymas, o 2001 m. liepos 1 d. - naujasis Civilinis kodeksas radikaliai pakeitė prokuroro funkcijas viešo intereso ir asmenų pažeistų teisių ar saugomų įstatymo interesų gynimo srityje. Šie įstatymai išplėtė prokurorų teises ir pareigas kreiptis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas. Teismai dabar privalo nagrinėti administracines bylas pagal prokurorų skundus dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo. Prokuroras gali pareikšti ieškinį dėl neveiksnaus fizinio asmens sudaryto sandorio pripažinimo negaliojančiu, turi teisę paduoti prašymą teismui dėl asmens pripažinimo neveiksniu ir t.t. Prokuroras įgaliotas atlikti tą patį darbą, kurį anksčiau atlikdavo pagal bendrąją kompetenciją, pakeitus tik rezultatų realizaciją. Jeigu anksčiau prokuroras, nustatęs neteisėtą savivaldybės aktą, kuriuo pažeidžiamos žmogaus teisės, privalėdavo jį užprotestuoti, tai dabar jam suteikta teisė dėl tokio pažeidimo kreiptis su pareiškimu į teismą. Naujasis CPK taip pat numato prokuroro dalyvavimą civiliniame procese. Kodekso 5 straipsnio 3 dalis numato, kad įstatymų nustatytais atvejais pareiškimą teismui dėl viešojo intereso gynimo valstybės vardu gali pareikšti prokuroras arba kita įstatymų įgaliota institucija. Prokuroras, valstybės ir savivaldybių institucijos bei kiti asmenys, pareiškę ieškinį viešajam interesui apginti, turi visas ieškovo procesines teises ir pareigas, išskyrus atvejus, kai kiti įstatymai nustato kitaip (CPK 50 straipsnis). Prokuroro dalyvavimo civiliniame procese ginant viešąjį interesą pagrindas turi būti numatytas įstatyme. Civilinis ir Civilinio proceso kodeksai apibrėžia tuos atvejus, kuomet prokuroras gali paduoti ieškinį teismui dėl viešojo intereso gynimo: 1) dėl fizinio asmens paskelbimo mirusiu (CPK 449 straipsnis); 2) dėl fizinio asmens pripažinimo nežinia kur esančiu (CPK 454 straipsnis); 3) dėl bylos, kurioje nuspręsta fizinį asmenį paskelbti mirusiu ar pripažinti nežinia kur esančiu, atnaujinimo (CPK 459 straipsnis); 4) dėl fizinio asmens pripažinimo neveiksniu, ribotai veiksniu, arba veiksniu (CK 2.10 straipsnis, CPK 463 straipsnis); 5) dėl nepilnamečio nuo keturiolikos iki aštuoniolikos metų teisės savarankiškai disponuoti savo pajamomis bei turtu apribojimo ar atėmimo (CPK 463 straipsnis); 6) bylose dėl globos ir rūpybos dėl teismo paskirto turto administratoriaus nušalinimo arba pakeitimo kitu (CPK 493 straipsnis); 7) dėl globėjo ar rūpintojo nušalinimo nuo pareigų (CPK 494 straipsnis); 8) dėl vaiko nuolatinės globos ar rūpybos nustatymo, globėjo ar rūpintojo skyrimo (CK 3.263 straipsnis, CPK 497 straipsnis); 9) dėl rūpybos nustatymo ir rūpintojo paskyrimo veiksniam asmeniui, kuris dėl sveikatos būklės negali savarankiškai įgyvendinti savo teisių ar vykdyti pareigų (CPK 509 straipsnis); 10) dėl santuokos nutraukimo neveiksnaus sutuoktinio interesais (CK 3.55 straipsnis, CPK 538 straipsnis); 11) dėl neveiksnaus fizinio asmens sudaryto sandorio pripažinimas negaliojančiu (CK 1.84 straipsnis); 12) dėl alkoholiniais gėrimais arba narkotinėmis medžiagomis piktnaudžiaujančio fizinio asmens sudaryto sandorio pripažinimas negaliojančiu (CK 1.85 straipsnis) 13) dėl fizinių asmenų civilinio veiksnumo apribojimo (CK 2.11 straipsnis); 14) dėl asmens, kurio buvimo vieta nežinoma, turto laikinojo administratoriaus skyrimo (CK 2.29 straipsnis); 15) dėl juridinio asmens įsteigimo pripažinimo neteisėtu (CK 2.114 straipsnis); 16) dėl juridinio asmens veiklos tyrimo gindamas viešuosius interesus, tarp jų ir kai juridinio asmens, jo valdymo organų ar jų narių veikla prieštarauja visuomenės interesams (CK 2.125 straipsnis); 17) dėl teismo išduoto leidimo sutuoktiniui atstovauti kitą sutuoktinį pakeitimo ar panaikinimo, jeigu teismo leidimą gavęs sutuoktinis veikia priešingai šeimos ar nepilnamečių vaikų interesams (CK 3.32 straipsnis); 18) dėl santuokos pripažinimo negaliojančia (CK 3.37 straipsnis); 19) jeigu tėvai ar globėjai (rūpintojai) pažeidinėja vaikų teises, tai priemonių vaikų teisėms užtikrinti gali imtis prokuroras (CK 3.163 straipsnis); 20) dėl vaiko atskyrimo nuo tėvų (tėvo ar motinos), dėl laikino ar neterminuoto tėvų valdžios apribojimo, dėl vaiko atskyrimo nuo tėvų (tėvo ar motinos) panaikinimo (CK 3.182 straipsnis); 21) dėl tėvų nušalinimo nuo nepilnamečiui priklausančio turto tvarkymo (CK 3.185 straipsnis); 22) dėl vaikui teismo sprendimu priteisto išlaikymo dydžio sumažinimo ar padidinimo (CK 3.201 straipsnis); 23) dėl vaikui skirto išlaikymo išieškojimo, jeigu šį išlaikymą jo tėvai, globėjai ar rūpintojai panaudos ne vaiko interesais (CK 3.203 straipsnis); 24) dėl globos ar rūpybos panaikinimo (CK 3.243 straipsnis); 25) dėl globėju (rūpintoju) paskirto asmens nušalinimo nuo pareigų (CK 3.246 straipsnis) 26) dėl įgaliojimo panaikinimo. jeigu įgaliotojas dėl savo sveikatos būklės ar dėl kitų svarbių priežasčių negali savarankiškai panaikinti įgaliojimo (CK 6.763 straipsnis). Taigi kaip matome, absoliuti dauguma prokuroro dalyvavimo civiliniame procese atvejų yra susiję su fizinių asmenų (nepilnamečių, sutuoktinių, neveiksnių ir t.t.) teisių ir teisėtų interesų gynimu ir tik Civilinio kodekso 2.114 ir 2.125 straipsniuose numatytais atvejais yra ginama platesnio subjektų rato visuomenės ar valstybės interesas. Kai kuriuos reikalavimus prokurorams ginant viešąjį interesą numato ir Baudžiamojo proceso kodeksas (toliau - BPK). Pagal BPK 65 ir 66 straipsnių nuostatas baudžiamojoje byloje gali būti teikiami civiliniai ieškiniai dėl nusikaltimu padarytos materialinės žalos atlyginimo ir stacionarinio gydymo išlaidų išieškojimo Valstybinei ligonių kasai. Be to, BPK prokurorams, palaikantiems valstybinį kaltinimą, nustato pareigą pareikšti civilinį ieškinį, jeigu jis nėra pareikštas, tuo atveju, kai nusikaltimu padaryta materialinės žalos valstybinei ar visuomeninei nuosavybei, taip pat kai nusikaltimu padaryta materialinė žala asmeniui, kuris dėl nepilnametystės, ligos, priklausomybės nuo kaltinamojo ar dėl kitų priežasčių negali ginti teisme teisėtų savo interesų ir neturi savo atstovo (BPK 70 straipsnis). Tačiau, kaip pažymi Generalinė prokuratūra, šioms pareigoms įgyvendinti skiriama nepakankamai dėmesio. Prokurorai, paduodami ieškinį civilinėje byloje privalo laikytis visų įstatymuose numatytų reikalavimų ieškinys turi būti pareiškiamas laikantis ieškinio pareiškimo formos ir turinio reikalavimų, būtina laikytis bylų teismingumo taisyklių ir t.t. Toje bylos dalyje, kurioje siekiama apginti viešąjį, valstybės arba savivaldybės interesą, kai ieškinys pareiškiamas arba pareiškimas paduodamas siekiant apginti viešąjį, valstybės arba savivaldybės interesus, prokuroras, valstybės ir savivaldybių institucijos bei kiti asmenys atleidžiami nuo žyminio mokesčio mokėjimo. Šie asmenys taip pat atleidžiami nuo žyminio mokesčio už priešieškinius, pareiškimus, apeliacinius ir kasacinius skundus, taip pat už prašymus dėl proceso atnaujinimo (CPK 83 straipsnis). Įsigaliojus naujajam CPK prokurorai susidūrė su sunkumu įrodinėjant kokia bylos dalis liečia viešąjį interesą, nes tik joje yra atleidžiama nuo žyminio mokesčio ir kitų teismo išlaidų. Tuo tarpu senasis CPK tokio reikalavimo nebuvo numatęs. Pagal CPK 50 straipsnio 1 dalį prokuroras, kuris pareiškė ieškinį, gindamas viešąjį interesą, turi visas ieškovo procesines teises ir pareigas, išskyrus atvejus, kai kiti įstatymai nustato kitaip. Iš to išplaukia, kad nustatęs pažeidimą prokuroras ne tik turi teisę, laikydamasis teismingumo taisyklių, pareikšti ieškinį kitos apylinkės teisme, bet ir be atskiro generalinio prokuroro pavedimo gali vesti teisme bylą, kurios iškėlimą pats inicijavo. Prokuroras gali ginti viešąjį interesą ne tik paduodamas ieškinį teismui, bet ir paduodama prašymą dėl proceso atnaujinimo bylose, užbaigtose įsiteisėjusiu teismo sprendimu (nutartimi) (CPK 365 straipsnis). Tiesa, tokia teisė suteikta tik generaliniam prokurorui, tuo tarpu pagal senojo CPK 37117 straipsnį tokią teisę turėjo ne tik visi prokurorai, bet ir valstybinio valdymo institucijos, įmonės, įstaigos, organizacijos ar fiziniai asmenys. Būtina akcentuoti, kad pagrindine viešojo intereso gynėja konkrečioje visuomenės gyvenimo ar valstybės valdymo srityje turėtų būti konkreti specializuota valstybės ar savivaldybės institucija, taip pat aktyviau realizuoti teises ginti viešąjį interesą turėtų įvairios nevyriausybinės organizacijos, o prokuroro pareiga ginti šiuos interesus turėtų atsirasti tais atvejais, kai minėtos institucijos nerealizuoja savo įgaliojimų. Šiuo metu dauguma minėtų valstybės ir savivaldybės ins titucijų praktikoje nerealizuoja įgaliojimų ginti viešąjį interesą atstovaujamose veiklos srityse, todėl būtina stiprinti, visų pirma, šių institucijų veiklos efektyvumą ginant viešąjį interesą, tačiau labai svarbu, kad ir prokuratūra, kaip vienintelė bendrąją kompetenciją ginti viešąjį interesą turinti institucija, privalėtų ginti pažeistą viešąjį interesą kai to nedaro įgaliotos institucijos.
2.3. PROKURORO VEIKLOS GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ CIVILINIAME PROCESE KIEKYBINIAI RODIKLIAI Prokurorų veiklos kiekybiniai rodikliai analizuoti pagal Generalinės prokuratūros pateiktas 1994-2002 m. veiklos ataskaitas. Nagrinėjant prokurorų dalyvavimą civiliniame procese ginant viešąjį interesą labai svarbu paanalizuoti šios veiklos realų mąstą ir tendencijas. Pagal 1 lentelėje pateiktus duomenis matyti, kad 19942002 m. prokurorai pateikė virš 15 tūkst. civilinių ieškinių ginant valstybės interesus bei pažeistas asmenų teises. Šiuo laikotarpiu pateikiamų ieškinių skaičius išaugo 2,5 karto nuo 898 ieškinių 1994 m. iki 2272 2002 m. Praktiškai visą laikotarpį šis skaičius augo, išskyrus 1995 ir 2002 metus (žr. 1 diagramą). Susumavus prokurorų pateiktuose civiliniuose ieškiniuose esamus reikalavimus matyti, kad 19942002 m. prokurorai prašė patenkinti ieškinių už 1,051 trilijono Lt., tačiau teismo priimtų nagrinėti ir patenkintų ieškinių suma nesiekia 359 mln. Lt. 1 lentelė. Prokurorų veikla ginant viešąjį interesą civiliniame procese.
1 diagrama. Prokurorų pateikti ieškiniai ginant viešąjį interesą Teismai kasmet priima nagrinėti vidutiniškai virš 70 proc. prokurorų pateikiamų ieškinių dėl valstybės interesų bei pažeistų asmenų teisių gynimo (žr. 2 diagramą). Tuo tarpu vidutiniškai 96 proc. bylų teismai išnagrinėja prokuroro naudai (žr. 3 diagramą). 2 diagrama. Prokurorų pateiktų ir teismo išnagrinėtų ieškinių santykis 3 diagrama. Teismo išnagrinėtų ir patenkintų ieškinių santykis Kadangi tiek iki 2003 m. sausio 1 d. galiojęs CPK, tiek dar galiojantis Prokuratūros įstatymas išskiria ieškinius, pateiktus ginant valstybės interesą bei ieškinius, pateiktus ginant pažeistas asmenų teises, analizuota, kuriuos interesus ginant prokurorai buvo aktyvesni. Pagal 2 ir 3 lentelėje pateikiamus duomenis matyti, kad prokurorai daugiau pažeidimų nustatė ir civilinių bylų iškėlė ginant valstybės interesus. Tokių ieškinių skaičius 19942002 m. išaugo nuo 820 iki 18 82. Kaip pažymi Generalinė prokuratūra, pastaraisiais metais prokurorai teikia teismams daugiau ieškinių, ginčydami neteisėtus valstybei priklausančio turto perleidimo sandorius, dėl valstybei priklausančio turto išreikalavimo iš svetimo neteisėto valdymo, įsiskolinimų, delspinigių, palūkanų išieškojimo įmonėms su valstybiniu kapitalu už sutartinių įsipareigojimų nevykdymą. Teikiami ieškiniai pažeidėjams už savavališką elektros energijos prijungimą ir vartojimą, socialinio draudimo fondo ir Valstybinės ligonių kasos gydymo išlaidų išieškojimo, dėl turto, įgyto be teisėto pagrindo, išieškojimo į valstybės pajamas.Bylose, kuriose siekiama apginti valstybės interesus, reikalavimų piniginė vertė taip pat sudaro didžiąją dalį reikalavimų, pateiktų ginant viešąjį interesą visose bylose. Ieškinių, pateikiamų ginant pažeistas fizinių asmenų teises, skaičius 19942002 m. išaugo beveik 5 kartus - nuo 78 iki 388. Pagal 4 diagramoje pateiktą ieškinių, ginant valstybės interesus, ir ieškinių, ginant fizinių asmenų interesus, santykį matyti, kad nuo 1994 iki 1999 m. mažėjo prokurorų aktyvumas ginant pažeistas fizinių asmenų teises, nuo 1999 m. tam skiriama daugiau dėmesio. Paskutiniais metais iš visų prokurorų pateikiamų ieškinių ginant viešąjį interesą 17 proc. su darė ieškiniai, nukreipti apsaugoti pažeistas fizinių asmenų teises bei teisėtus interesus. Tai galima paaiškinti tuo, kad 2001 m. įsigaliojęs naujasis Civilinis kodeksas suteikė prokurorams daugiau teisių ir galimybių ginti fizinių asmenų interesus. Todėl manytina, kad prokurorų veikla šioje srityje turėtų didėti ir tapti viena pagrindinių civiliniame procese. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad valstybės ir savivaldybių institucijų, kurios ir turėtų būti pagrindinėmis viešojo intereso gynėjomis, veikla ginant viešąjį interesą neefektyvi, vis dar aktualu, kad prokurorams būtų suteikti įgaliojimai kreiptis į teismą su ieškiniu, pareiškimu ar prašymu tais atvejais, kai pažeistas viešasis interesas, o valstybės pareigūnai, tarnautojai ar jiems prilyginti asmenys, privalantys ginti šį interesą, nesiima priemonių pažeidimams pašalinti.2 lentelė. Prokurorų veikla ginant valstybės interesą. (2 ir 3 lentelės duomenys (1994 ir 1995 metų) gali būti netikslūs dėl Generalinės prokuratūros ataskaitose padarytų klaidų)
3 lentelė. Prokurorų veikla ginant pažeistas fizinių asmenų teises.
4 diagrama. Prokurorų pateiktų ieškinių, ginant valstybės interesus, ir ieškinių, ginant fizinių asmenų interesus, santykis proc.
3. VALSTYBĖS IR SAVIVALDYBIŲ INSTITUCIJŲ BEI KITŲ ASMENŲ VEIKLA GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ Prokuroro dalyvavimas civiliniame procese neišsprendžia visų problemų, susijusių su viešojo intereso apsauga ir gynimu. Tai, viena vertus, lemia biurokratinė prokuratūros struktūra, jos suaugimas su vykdomąja valdžia, kita vertus - viešojo intereso įvairovė. Yra nepaprastai daug įvairių socialinių sluoksnių ir grupių interesų pačiose įvairiausiose srityse - aplinkos apsaugos, švietimo, įmonių veiklos, vartojimo, konkurencijos bei daugelyje kitų. Esant tokiai viešojo intereso įvairovei viena valstybės institucija nepajėgia aprėpti visų problemų, kartais jų net negali žinoti. Viešojo intereso apsaugos tobulinimo klausimus reikėtų spręsti skatinant privačią iniciatyvą ginti viešąjį interesą bei didinant valstybinių, viešųjų institucijų, ginančių viešąjį interesą, skaičių ir veiklos efektyvumą. Stiprinti viešojo intereso apsaugą valstybes netiesiogiai įpareigoja ir tarptautiniai teisės aktai. Tarptautinio ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių pakto 2 straipsnio 1 dalis teigia, kad kiekviena valstybė, šio Pakto dalyvė, įsipareigoja tiek savo pastangomis, tiek tarptautinės pagalbos ir bendradarbiavimo būdu, ypač ekonomikos ir technikos srityse, visais savo turimais ištekliais imtis priemonių ir, svarbiausia, įstatyminių, kad visais tinkamais būdais garantuotų, kad laipsniškai būtų visiškai įgyvendintos šiame Pakte pripažintos teisės. JTO Ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių komitetas, komentuodamas šį Pakto straipsnį, pažymėjo, kad viena iš priemonių įgyvendinti Pakte numatytas teises yra valstybinių, žmogaus teises ginančių, institucijų veikla. Tokios institucijos turi vaidinti svarbų vaidmenį skatinant ir užtikrinant visų žmogaus teisių nedalumą ir tarpusavio priklausomybę.
3.1. VALSTYBĖS IR SAVIVALDYBIŲ INSTITUCIJŲ BEI KITŲ ASMENŲ VEIKLA GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ CIVILINIAME PROCESE UŽSIENIO VALSTYBĖSE Institucijas bei asmenis, ginančius viešąjį interesą civiliniame procese, sąlyginai galima suskirstyti į grupes pagal tai, kokioje visuomeninių santykių sferoje jie veikia ir kokius interesus atstovauja bei gina. Galima išskirti institucijas, ginančias asmenų interesus, nepriklausomai nuo to, kokios teisės yra pažeistos. Paprastai tokių institucijų misija formuluojama labai abstrakčiai prižiūrėti, kad valstybės ir vietos savivaldos institucijos bei pareigūnai nepažeistų asmenų teisių ir laisvių. Visas kitos institucijos veikia tam tikroje, konkrečioje visuomeninių santykių sferoje ir atstovauja ir gina konkrečios visuomenės grupės arba konkr etaus pobūdžio teises bei interesus. Taip galima išskirti institucijas, ginančias vartotojų bei konkurencijos interesus, nepilnamečių, moterų interesus, aplinkos apsaugos, švietimo ir pan.Prie bendros kompetencijos institucijų, ginančių visas asmenų teises bei laisves, priskirtina, pavyzdžiui, Skandinavijos valstybėse veikiantys Ombudsmenai. Prireikus jie gali kreiptis į teismą siekdamas apginti konkrečių asmenų ar jų grupių interesus. Pavyzdžiui, Švedijoje Ombudsmenas turi prižiūrėti, kad teismai ir valstybės institucijos laikytųsi konstitucijoje numatytų objektyvumo, nešališkumo ir žmogaus teisių laikymosi reikalavimų. Jis turi teisę kreiptis į Rinkos teismą, siekdamas apginti vartotojų teises, jeigu įmonės savo standartinėse sutartyse naudoja vartotojų teises pažeidžiančias sąlygas. Be Ombudsmeno Švedijoje veikia Teisingumo kancleris (justitiekanslern) - vyriausybės advokatas, atstovaujantis ir ginantis jos interesus. Teisingumo kancleris tikrina, ar valstybės tarnyboje dirbantys pareigūnai laikosi įstatymų ir vykdo savo pareigas.Suomijoje Teisingumo kancleris ir Parlamento ombudsmenas taip pat yra pagrindinės institucijos užtikrinančios įstatymų laikymąsi. Teisingumo kancleris tikrina Vyriausybės ir Respublikos Prezidento leidžiamų teisės aktų atitikimą konstitucijai, tikrina, ar teismai, valstybinės institucijos ir tarnautojai laikosi įstatymų, atlieka pagrindinių žmogaus teisių ir laisvių laikymosi monitoringą ir t.t. Slovėnijoje, siekiant apsaugoti asmenų teises ir interesus valstybės bei savivaldybių institucijose, įsteigtas Žmogaus teisių ombudsmenas. Ombudsmenas, gavęs skundą apie žmogaus teisių pažeidimus, arba savo iniciatyva, pradeda pažeidimo tyrimą. Bylose, kuriose pažeidžiama asmenų teisės bei teisėti interesai dėl piktnaudžiavimo valdžia, Žmogaus teisių ombudsmenas kreipiasi į teismą dėl asmens interesų gynimo. Žmogaus teisių ombudsmeno tarnybos veikla apima 26 visuomeninių santykių sritis, joje dirba apie 30 žmonių. Lenkijos Konstitucijoje nustatyta, kad kiekvienas asmuo turi teisę kreiptis į Civilinių teisių apsaugos komisarą, kad būtų apgintos jo teisės ir laisvės nuo valstybinės valdžios institucijų pažeidimų (Konstitucijos 80 straipsnis). Komisaras asmenų teisių bei interesų pažeidimų tyrimą pradeda gavęs piliečių, visuomeninių organizacijų skundą arba savo paties iniciatyva. Išnagrinėjęs pažeidimą, be kitų galimybių, Komisaras gali iškelti civilinį ieškinį teisme ir dalyvauti būsimame procese. Nagrinėjant bylą teisme Komisaras turi tas pačias teises, kaip ir prokuroras. Be šių teisių civiliniame procese, Civilinių teisių apsaugos komisaras turi plačius įgaliojimus duodant nurodymus valstybinio valdymo institucijoms, nagrinėjant bylas Konstituciniame teisme ir t.t. Albanijos konstitucijoje numatyta speciali institucija Žmonių Advokatas. Jo pareiga ginti asmenų teises, laisves ir teisėtus interesus nuo neteisėto ar netinkamo elgesio ar valdymo institucijų neveikimo (Konstitucijos 60 straipsnis). Ispanijoje veikia Abogados del Estato valstybės institucija, kurios pagrindinė funkcija - ginant valstybės turtą, atstovauti valstybę visuose procesuose. Daugumoje valstybių yra institucija, ginanti vartotojų teises ir užtikrinanti laisvos konkurencijos sąlygas bei vartotojų teises. Šveicarijoje federacijos lygiu veikia nepriklausoma Konkurencijos komisija, kurios pagrindinis uždavinys prižiūrėti federalinio Kartelių ir kitų konkurencijos apribojimų įstatymo laikymąsi. Ji nagrinėja bylas pagal pateiktus skundus, vykdo konkurencingumo monitoringą valstybės lygiu. Jeigu nustatytas konkurencijos apribojimas būna toks žymus, kad kelia grėsmę viešajam interesui, byla perduodama nagrinėti Federalinei Tarybai. Konkurencijos komisijos veikla organizuojama trijuose padaliniuose: Produktų rinkos, Paslaugų ir Infrastruktūros. Šveicarijoje taip pat veikia Federacinė vartotojų reikalų tarnyba, derinanti kolektyvinius vartotojų interesus rinkoje bei užsiimanti vartotojų teisių apsauga. Slovėnijoje veikia Konkurencijos apsaugos tarnyba, kurios uždavinys sekti ir analizuoti konkurencijos sąlygas šalies rinkoje, kontroliuoti Konkurencijos apribojimų prevencijos įstatymo laikymąsi, nagrinėti konkurencijos pažeidimų skundus, pareikšti ieškinius civilinio proceso tvarka ir pan. Suomijoje veikia Vartotojų Ombudsmenas, kuris be kitų savo pareigų tikrina vartotojų teisių pažeidimus rinkoje. Ombudsmenas gali vesti derybas su verslininkais, skirti nuobaudas, iškelti bylas Rinkos teisme, perduoti medžiaga prokurorui. Latvijoje visos viešosios vartotojų teisių apsaugos organizacijos, gindamos vartotojų teises, turi teisę pateikti ieškinį teismui ir atstovauti vartotojo interesus teisme (Vartotojų teisių apsaugos įstatymo 23 straipsnis) Veikia ir valstybinis Vartotojų teisių apsaugos centras, kuris be bendros vartotojų teisių priežiūros funkcijos, skundų nagrinėjimo, viešųjų vartotojų teisių apsaugos institucijų, gali paduoti ieškinius teisme, teikti išvadą nagrinėjant bylą (25 straipsnio 6 dalis). Airijoje veikia Konkurencijos tarnyba, turinti penkis skyrius: kartelių, monopolijų, gynybos, įmonių susijungimo ir valdybos. Esant konkurencijos įstatymo pažeidimams Konkurencijos tarnyba turi pareigą imtis priemonių apsaugoti Airijos vartotojų ir visos ekonominės sistemos interesus. Kompetencijos įstatymas suteikia teisę tarnybai nagrinėti įstatymų pažeidimus ir esant reikalui iškelti civilines ar net baudžiamąsias bylas. Lenkijoje visi savivaldos institucijose esantys vartotojų gynėjai turi teisę vartotojo interesais iškelti civilinę bylą teisme arba įstoti į procesą, bylose, susijusiose su vartotojų interesų gynimu (Konkurencijos ir vartotojų apsaugos įstatymo 37 straipsnis). Vokietijoje siekdamos apginti viešąjį interesą ieškinį gali pareikšti įvairios verslo asociacijos (Verband-sklagen), vartotojų teisių gynimo organizacijos. Tam tikros industrinės ar vartotojų asociacijos turi išskirtinę teisę teikti ieškinį siekiant apsaugoti viešąjį interesą pagal specialius statutus (Unfair Competition Act, Standart Contract Forms Act.) Tačiau pagal šiuos statutus institucijos negali reikalauti žalos atlyginimo. Kita didelė viešojo intereso gynimo sritis vaikų teisių apsauga. Švedijoje sukurta speciali institucija Vaikų ombudsmenas. Pagrindinė jo užduotis ginti vaikų ir jaunimo teises ir interesus, įtvirtintus JTO Vaiko teisių konvencijoje. Ombudsmenas siekia, kad Vyriausybė, valstybinės valdžios bei savivaldos institucijos laikytųsi konvencijos su vaikais ir jaunimu susijusioje veikloje ir savo sprendimais neprieštarautų joje įtvirtintoms nuostatoms. Ombudsmenas vykdo monitoringą visos vaikų ir jaunimo grupės atžvilgiu, tačiau individualūs atvejai taip pat nėra ignoruojami. Airijoje taip pat veikia Vaikų ombudsmenas, kurio pagrindinė funkcija kelti vaikų teisių apsaugą ir gerovę valstybėje. Jis turi teisę konsultuoti valstybės ir savivaldybių institucijas, tirti vaiko teisių pažeidimus, stebėti vaiko teisių ir gerovės laikymąsi valstybėje, atstovauti vaiko teises teismuose ir t.t. Dažnai siekiama apsaugoti ne tik nepilnamečių interesus, bet ir tam tikras visuomenės grupes nuo diskriminacijos. Tuo tikslu Švedijoje įsteigtos Lygių galimybių ombudsmeno institucija ir Lygiu galimybių komisija, kurios nagrinėja asmenų skundus dėl diskriminacijos dėl jų lyties. Ombudsmenas gali iškelti bylą ir atstovauti ją nagrinėjant Darbo teismuose. Lygių galimybių komisija gali skirti net baudą pažeidėjui, kuris nevykdo Ombudsmeno nurodymų. Panaši institucija veikia ir Suomijoje. Švedijoje yra Etninės diskriminacijos ombudsmenas, tiriantis ir nagrinėjantis diskriminacijos etniniu pagrindu atvejus. Ombudsmenas daugiausiai nagrinėja darbo santykiuose kilusius konfliktus ir atlikęs konkretaus diskriminacinio skundo tyrimą, iškelia darbo bylą teisme. Ombudsmenas gali tirti etninės diskriminacijos atvejus ir savo iniciatyva. Anglijoje specialūs valstybės pareigūnai ir institucijos turi teisę kreiptis į teismą, kai nustato rasinės diskriminacijos pažeidimo faktus. Prancūzijoje ieškinį dėl viešojo intereso gynimo gali pareikšti profesinės sąjungos, aplinkos apsaugos organizacijos, vartotojų teisių gynimo organizacijos. Kitose valstybėse įvairios visuomeninės organizacijos ir pavieniai asmenys taip pat turi teisę kreiptis į teismą siekdami apginti viešąjį interesą.
3.2. VALSTYBĖS IR SAVIVALDYBIŲ INSTITUCIJŲ BEI KITŲ ASMENŲ VEIKLA GINANT VIEŠĄJĮ INTERESĄ LIETUVOJE Kaip minėta, kreipimasis į teismą su pareiškimu kito asmens teisėms ar viešajam interesui apginti yra dispozityvumo principo išimtis, todėl CPK 49 straipsnis numato, kad tik įstatymų nustatytais atvejais valstybės ir savivaldybių institucijos bei kiti asmenys gali pareikšti ieškinį viešajam interesui ginti. Paprastai atvejai, kai institucijos bei kiti asmenys gali kreiptis į teismą dėl viešojo intereso ginimo, yra numatyti materialinės teisės šaltiniuose, pavyzdžiui, norminiuose aktuose (įstatuose, nuostatuose ir pan.), reguliuojančiuose atitinkamų valstybės ar savivaldybių institucijų bei kitų asmenų veiklą, kompetenciją. Jeigu įstatymai nesuteikia valstybės ir savivaldybių institucijoms bei kitiems asmenims teisės kreiptis į teismą dėl viešojo intereso gynimo, teisėjas privalo atsisakyti priimti tokį pareiškimą vadovaudamasis CPK 137 straipsniu.Lietuvoje, pagal galiojančius teisės aktus, šios valstybės bei savivaldybių institucijos bei kiti asmenys turi įgaliojimus ginti viešąjį interesą civilinio proceso tvarka: 1. Konkurencijos taryba. Pagal Konkurencijos įstatymą Konkurencijos taryba yra valstybės įstaiga, vykdanti valstybinę konkurencijos politiką bei kontroliuojanti, kaip laikomasi šio įstatymo (18 straipsnis). Vykdydama savo funkcijas Konkurencijos taryba turi teisę kreiptis į teismą, kad būtų apginti valstybės ir kitų asmenų šio įstatymo saugomi interesai (19 straipsnio 1 dalies 6 punktas). 2. Vartotojų teisių gynimo valstybės įstaigos bei visuomeninės vartotojų organizacijos. Pagal Vartotojų teisių gynimo įstatymą Nacionalinės vartotojų teisių apsaugos taryba prie Teisingumo ministerijos turi teisę atlikti tyrimus, kreiptis į teismą dėl pažeistų vartotojų teisių gynimo (30 straipsnio 2 dalies 2 punktas). Šios tarybos funkcijas detalizuoja Vyriausybės 2001 m. sausio 18 d. nutarimas "Dėl Nacionalinės vartotojų teisių apsaugos tarybos prie Teisingumo ministerijos nuostatų patvirtinimo". Lietuvos Respublikos visuomeninės vartotojų organizacijos turi teisę vartotojo prašymu ar savo iniciatyva reikšti ieškinius teisme (Vartotojų teisių gynimo įstatymo 31 straipsnio 1 dalies 7 punktas). 3. Valstybės turto fondas. Pagal Valstybės turto fondo įstatymą ši valstybės įmonė atstovauja valstybės interesams valdant ir naudojant jam patikėjimo teise perduotas valstybei nuosavybės teise priklausančias akcijas ir ilgalaikį materialųjį turtą bei jais disponuojant (5 straipsnio 1 dalies 2 punktas). 4. Profesinės sąjungos. Pagal Profesinių sąjungų įstatymo preambulę profesinės sąjungos yra savanoriškos, savarankiškos ir savaveiksmės organizacijos, atstovaujančios ir ginančios darbuotojų profesines, darbo, ekonomines, socialines teises bei interesus. Įstatymo 15 straipsnyje numatyta, kad profesinės sąjungos atstovauja savo nariams ir įstatymų nustatyta tvarka gina savo narių teises ir teisėtus interesus valstybės organuose. Pagal šią formuluotę galima suprasti kad profesinės sąjungos gina asmenų interesus ir teismuose. Naujasis Darbo kodeksas patikslina profesinių sąjungų kompetenciją jos, kaip darbuotojų atstovai, turi teisę skųsti teismui darbdavio ir jo įgaliotų asmenų sprendimus bei veiksmus, prieštaraujančius teisės normoms, sutartims ar pažeidžiančius atstovaujamo asmens teises (22 straipsnio 2 dalies 8 punktas). Be to, darbuotojams atstovaujantys subjektai atlieka ir kitus veiksmus, kuriais atstovaujami darbuotojų interesai esant darbo santykiams ir kurie atitinka įstatymus, neprieštarauja sąžiningiems santykiams tarp šalių (22 straipsnio 2 dalis). 5. Žurnalistų etikos inspektorius. Pagal Visuomenės informavimo įstatymą žurnalistų etikos inspektorius yra valstybės pareigūnas, kuris prižiūri, kaip įgyvendinamos Visuomenės informavimo įstatymo nuostatos (50 straipsnio 1 dalis). Pagal 51 straipsnio 2 dalies 3 punktą inspektorius turi teisę kreiptis į kompetentingas valstybės institucijas (tame tarpe ir teismą) bei Žurnalistų ir leidėjų etikos komisiją dėl pastebėtų šio įstatymo ir kitų visuomenės informavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimų. Panašūs įpareigojimai žurnalistų etikos inspektoriui numatyti ir Nepilnamečių apsaugos nuo neigiamo viešosios informacijos poveikio įstatyme. 6. Vyriausioji tarnybinės etikos komisija. Pagal Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymą Vyriausioji tarnybinės etikos komisija teikia ieškinius teismui dėl darbo sutarčių ir sandorių, sudarytų pažeidžiant šio įstatymo reikalavimus, nutraukimo ar pripažinimo negaliojančiais. 7. Aplinkos apsaugos institucijos. Aplinkai padaroma žala neabejotinai yra visos visuomenės ir valstybės interesas, todėl aplinkos apsaugo srityje teisė ginti viešąjį interesą suteikta nemažai institucijų:
8. Valstybinė draudimo priežiūros tarnyba prie Finansų ministerijos. Pagal Draudimo įstatymą šios tarnybos tikslas - užtikrinti draudėjų, apdraustųjų, naudos gavėjų ir trečiųjų asmenų interesų bei teisių apsaugą vykdant draudimo veiklą bei su draudimu susijusią veiklą besiverčiančių draudimo įmonių, taip pat draudimo tarpininkų priežiūrą (59 straipsnio 2 dalis). Įstatymo 64 straipsnis numato, kad Priežiūros tarnybos valdyba, įgyvendindama jai patikėtus tikslus, turi teisę kreiptis į teismą dėl draudimo įmonės organų sprendimo pripažinimo negaliojančiais. Tokiu būdu tarnyba gali apginti pažeistas asmenų teises ir teisėtus interesus. Valstybinės draudimo priežiūros tarnybos prie Finansų ministerijos veiklą reglamentuoja Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 24 d. nutarimas "Dėl Draudimo reikalų tarybos prie Finansų ministerijos likvidavimo ir Valstybinės draudimo priežiūros tarnybos prie Finansų ministerijos įsteigimo bei jos nuostatų patvirtinimo". 9. Vaiko teisių apsaugos institucijos. Visuotinai pripažįstama, kad vaikai yra labiausiai pažeidžiama visuomenės dalis, dažniausiai negalinti pati ginti savo interesų teisme. Vaiko interesai - tai vaiko teisės ir galimybės įgyvendinti jas konkrečioje situacijoje. Pagrindinės vaiko teisės išvardytos Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 7-18 straipsniuose. Lietuvoje vaiko interesus gina šios specialios institucijos ir pareigūnai:
10. Autorių teisių ir gretutinių teisių kolektyvinio administravimo asociacijos. Pagal Autorių teisių ir gretutinių teisių įstatymo 66 straipsnį, Kolektyvinio administravimo asociacijos, kai autorių teisių ar gretutinių teisių subjektų interesus atstovaujanti institucija, be atskiro jų įgaliojimo turi teisę išieškoti teisme autorinį atlyginimą iš kūrinių ar gretutinių teisių objektų naudotojų, kurie be kolektyvinio administravimo asociacijų licencijos naudoja kūrinius ar gretutinių teisių objektus. 11. Valstybės kontrolierius, Seimo kontrolierius ir kitos institucijos. Šios institucijos priskirtinos viešąjį interesą ginančioms institucijoms tik sąlyginai, nes jos pačios negali kreiptis į teismą su ieškiniu, kad būtų apginti valstybės ar privačių asmenų interesai. Nustačiusios pažeidimus, jos gali tik kreiptis į atitinkamas institucijas, kad šios pradėtų procesą ir gintų interesus teisme. Pagal Valstybės kontrolės įstatymą Valstybės kontrolierius ir jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal audito nustatytus pažeidimus, turi teisę nagrinėtinus atitinkamų viešojo administravimo subjektų arba teisėsaugos institucijų, valstybinio audito dokumentus perduoti pagal kompetenciją (18 straipsnio 5 punktas). Pažymėtina, kad dar iki 2002 m. kovo 1 d. Valstybės kontrolė buvo Seimui atskaitinga aukščiausioji ekonominės finansinės kontrolės valstybės institucija, turėjusi teisę pareikšti ieškinius teisme ginant valstybės turtinius interesus. Priėmus naują Valstybės kontrolės įstatymo redakciją, Valstybės kontrolė tapo Seimui atskaitinga aukščiausiąja valstybinio audito institucija, o teisės pareikšti ieškinius teisme ginant valstybės turtinius interesus neteko. Šių funkcijų jokia kita valstybės institucija neperėmė. Daugelyje Europos valstybių, aukščiausioji valstybės audito institucijos, vykdydamos valstybės pinigų finansinę kontrolę, taip pat nėra įpareigotos teikti ieškinius teisme civilinio proceso tvarka. Pagal LR Konstitucijos 73 straipsnį, piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai. Jie turi teisę siūlyti teismui kaltus pareigūnus atleisti iš užimamų pareigų. Seimo kontrolierius, atlikęs tyrimą pagal skundą ir nustatęs, kad pažeisti neveiksnių, ribotai veiksnių, invalidų, nepilnamečių bei kitų asmenų, turinčių ribotas galimybes ginti savo teises, interesai, gali priimti sprendimą siūlyti prokurorui įstatymo nustatyta tvarka rengti medžiagą civilinei bylai teisme iškelti; pareikšti ieškinį teisme, kad būtų kompensuojami moraliniai ar materialiniai nuostoliai, kuriuos patyrė asmuo dėl pareigūnų padarytų pažeidimų (Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 3, 6 punktai). Kaip minėta, kai kuriose užsienio valstybėse ombudsmenai turi teisę patys kreiptis į teismą. Civilinis kodeksas numato ir kitas valstybės ir savivaldybės institucijas bei asmenis, turinčius teisę pareikšti ieškinį viešajam interesui apginti:
Valstybės ir savivaldybių institucijos bei kiti asmenys, kreipdamiesi į teismą su ieškiniu dėl viešojo intereso gynimo, turi laikytis visų CPK reikalavimų, nustatytų ieškiniui pareikšti, išskyrus pareigą mokėti žyminį mokestį toje bylos dalyje, kurioje siekiama apginti viešąjį, valstybės ar savivaldybės interesą (CPK 83 straipsnio 1 dalies 5 punktas). Valstybės ir savivaldybių institucijos bei kiti asmenys, pareiškę ieškinį viešajam interesui apginti, turi visas ieškovo procesines teises ir pareigas, išskyrus atvejus, kai kiti įstatymai nustato kitaip. Be to, skirtingai negu prokurorai bei kiti asmenys, gindami viešąjį interesą, valstybės ir savivaldybių in stitucijos įstatymų numatytais atvejais gali būti teismo įtraukiamos proceso dalyviais arba įstoti į procesą savo iniciatyva, kad duotų išvadą byloje, siekiant įvykdyti jiems pavestas pareigas, jeigu tai yra susiję su viešojo intereso gynimu (CPK 49 straipsnio 2 dalis). Tokiu atveju jos turi teisę susipažinti su bylos medžiaga, duoti paaiškinimus, teikti įrodymus, dalyvauti įrodymų tyrime, pateikti prašymus.Valstybės ir savivaldybių institucijų galimybė dalyvauti procese pateikiant išvadą susijusi su jų vykdomomis funkcijomis. Tokios išvados pateikimas yra viena iš jų kompetencijos įgyvendinimo priemonių. Pavyzdžiui, Vaiko teisių apsaugos tarnyba, atstovaudama vaiko teisėms ir teisėtiems interesams teismuose, privalo dalyvauti sprendžiant klausimą dėl sant uokos pripažinimo negaliojančia, kai vienas ar abu sutuoktiniai yra nepilnamečiai, ir pateikti išvadą, ar tai nepažeis šių asmenų ir jų vaikų teisių bei interesų. Tarnyba privalo pateikti savo išvadą ir kitose, su nepilnamečiais susijusiose bylose. Jeigu valstybės ir savivaldybių institucijoms nebūtų sudaryta galimybė dalyvauti byloje ir pateikti išvadą jų kompetencijai priklausančiais klausimais, jos negalėtų įgyvendinti visų savo funkcijų. Be to, šių institucijų išvada padeda teismui ne tik nustatyti tam tikras bylos aplinkybes, bet ir teisingiau bei operatyviau išnagrinėti bylą.Jeigu teismas pripažįsta, kad valstybės ir savivaldybių institucijų dalyvavimas procese yra būtinas, jos privalo įstoti į procesą (CPK 49 straipsnio 4 dalis). Dalyvaudamos procese šiuo būdu, valstybės institucijos yra suinteresuotos bylos baigtimi procesine teisine prasme, nes savo dalyvavimu procese siekia, kad būsimas teismo sprendimas atitiktųjų tarnybinius interesus. Savo išvadą teismui valstybės ir savivaldybių institucijos išdėsto raštu, ją pasirašo institucijos vadovas. Tokia rašytinė išvada gali būti laikoma rašytiniu įrodymu (CPK 197 straipsnio 2 dalis). Valstybės ir savivaldybių institucijų, teismo įtrauktų dalyvauti procese ar įstojusių į procesą savo iniciatyva, atstova i duoda savo išvadą teismo posėdyje po įrodymų ištyrimo. Po to teismas ir dalyvaujantys byloje asmenys gali pateikti šių institucijų atstovams klausimus išvadai išaiškinti ir papildyti. Šie asmenys baigiamosiose kalbose nedalyvauja (CPK 252 straipsnis).Pažymėtina, kad būtent valstybės ar savivaldybių institucijos bei visuomeninės organizacijos turėtų atlikti pagrindinį vaidmenį ginant viešąjį interesą konkrečiose visuomenės gyvenimo ir valstybės valdymo srityse, todėl būtina stiprinti specializuotų institu cijų veiklos efektyvumą šioje srityje.
4. VIEŠOJO INTERESO GYNIMAS PAREIŠKIANT GRUPĖS IEŠKINĮ Kaip minėta, nuo 2003 m. sausio 1 d. Lietuvoje formaliai galimas ir trečiasis viešojo intereso gynimo būdas pareiškiant grupės ieškinį (CPK 49 straipsnio 5 dalis). Kadangi naujasis CPK galioja tik keletą mėnesių, Lietuvoje teismų praktikos dėl šio procesinio instituto dar nėra. Grupės ieškinys tam tikra ieškinio rūšis, kai ieškinys pareiškimas vieno asmens ar jų grupės, atstovaujančios didesnės ar mažesnės žmonių, kurie patyrė žalą dėl to paties įvykio, grupės interesus. Grupės ieškinys plačiausiai paplitęs bendrosios teisės valstybėse: Anglijoje, JAV, Australijoje, Kanadoje ir kt. Visose šiose valstybėse grupės ieškinio padavimo ir bylos nagrinėjimo taisyklės yra labai panašios. Kontinentinės teisės valstybėse (Vokietija, Šveicarija, Olandija, Prancūzija ir kitose) civiliniai įstatymai nenumato galimybės asmeniui paduoti grupės ieškinį kitų asmenų interesais. Kaip išimtį galima paminėti Ispaniją, kurios CPK 11 straipsnis numato 3 grupės ieškinių rūšis: 1) asociacijų paduoti ieškiniai siekiant apsaugoti vartotojų teises; 2) vartotojų, kurie patyrė žalą ieškiniai, kai visi asmenys identifikuojami; 3) vartotojų, kurie patyrė žalą ieškiniai, kai ne v isi asmenys identifikuojami.Pastaraisiais metais Europos valstybėse vyksta diskusijos dėl grupės ieškinio instituto ir daugelyje iš jų numatoma šią viešojo intereso gynimo formą įtvirtinti įstatymuose. Lietuva yra tokios diskusijos pavyzdys.
IŠVADOS 1. Įsigaliojus naujajam Civiliniam kodeksui, Civilinio proceso kodeksui, Administracinių bylų teisenos įstatymui bei naujos redakcijos Valstybės kontrolės įstatymui, prokuratūra tapo pagrindine viešojo intereso gynimo institucija ir vienintele institucija, tur inčia bendrąją kompetenciją ginti viešąjį interesą civilinėse bylose.2. Lietuvoje pagrindinės prokuroro funkcijos susijusios su baudžiamuoju persekiojimu, tai sudaro institucines prielaidas mažesniam prokuratūros aktyvumui civilinėse bylose - viešojo intereso gynimas civilinėse bylose virtęs antraeilės reikšmės funkcija, civiliniam procesui skiriama nepakankamai dėmesio. Priimtos Lietuvos Respublikos Konstitucijos 118 straipsnio pataisos, bei rengiamas naujos redakcijos Prokuratūros įstatymas turėtų suaktyvinti prokurorų veiklą civiliniame procese, tačiau kartu būtina spręsti prokuratūrų Civilinių bylų skyrių specialistų kvalifikacijos klausimus ir praktikoje efektyviau realizuoti prokurorų įgaliojimus ginant viešąjį interesą civiliniame procese. 3. Civilinis kodeksas numato tik du atvejus, kai prokuroras gali ginti valstybės interesus civiline tvarka: - dėl juridinio asmens įsteigimo pripažinimo neteisėtu (CK 2.114 straipsnis); - dėl juridinio asmens veiklos tyrimo gindamas viešuosius interesus, tarp jų ir kai juridinio asmens, jo valdymo organų ar jų narių veikla prieštarauja visuomenės interesams (CK 2.125 straipsnis). Keltinas klausimas, ar šie straipsniai apims visus atvejus, kai kils poreikis ginti valstybės interesą civiline tvarka. Be to, poreikis ginti viešąjį interesą inicijuojant civilinę bylą dažnai tampa akivaizdus išnagrinėjus baudžiamosios bylos medžiagą (atlikus ikiteisminį tyrimą), kai nustatoma, kad nėra nusikaltimo požymių, suėjęs patraukimo baudžiamojon atsakomybėn senaties terminas ar panašiais atvejais nesant galimybės patraukti baudžiamojon atsakomybėn, tačiau galima apginti viešąjį interesą (taip pat ir valstybės interesus) civiline tvarka, todėl būtina įstatyme įtvirtinti prokuroro pareigą ginti viešąjį interesą tokiais atvejais. Naujos redakcijos Prokuratūros įstatyme būtina įtvirtinti prokuroro pareigą ginant viešąjį interesą kreiptis į teismą ir tais atvejais, kai šių interesų negina įgaliotos valstybės ir savivaldybių institucijos. 4. Išnagrinėjus Lietuvos Respublikos įstatymus, įtvirtinančius valstybės ir savivaldybių institucijų teisę ginti viešąjį interesą civiliniame procese, pasakytina, kad tokią teisę turi gana platus subjektų ratas. Tačiau pažymėtina, kad kai kurių institucijų kompetencija ginant viešąjį interesą nėra aiškiai reglamentuota, todėl šių institucijų veiklos teisinis reglamentavimas turėtų būti tobulinamas aiškiai, vienareikšmiškai ir pozityviai įtvirtinant jų pareigą ginti viešąjį interesą konkrečiose srityse. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad būtent konkreti specializuota valstybės ar savivaldybės institucija (Valstybės turto fondas, apskričių viršininkai ir daugelis kitų) privalo būti pagrindine viešojo intereso gynėja konkrečioje visuomenės gyvenimo ar valstybės valdymo srityje, tokia pareiga turi būti įtvirtinta tų institucijų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose, o prokuroro pareiga ginti viešąjį interesą turėtų atsirasti tik tokiu atveju, jei tos institucijos nevykdo savo pareigų ginti viešąjį interesą. Tokia tvarka numatyta dabar galiojančiame Prokuratūros įstatyme, tačiau institucijų, nevykdančių aptariamos pareigos, pareigūnų neveikimas praktikoje toleruojamas, tokie pareigūnai, net ir patenkinus prokuroro ieškinį, netraukiami atsakomybėn (pavyzdžiui, į Komisijos pastabas dėl Valstybės turto fondo veiklos ir neveikimo konkrečias atvejais, nebuvo reaguojama; kitu atveju - apskrities viršininkas ne tik pats nesiėmė priemonių nustatytiems pažeidimams pašalinti, bet teisme nepalaikė prokuroro ieškinio, paduoto ginant valstybės interesus). Todėl būtina siūlyti Vyriausybei peržiūrėti valstybės ir savivaldybių institucijų, turinčių įgaliojimus ginti viešąjį interesą konkrečiose srityse, veiklą reglamentuojančius teisės aktus ir pozityviai įtvirtinti jų pareigą ginti viešąjį interesą, o viešojo administravimo institucijų pareigūnams nevykdant šios pareigos, užtikrinti jų patraukimą atsakomybėn. Būtina ne tik tobulinti teisinį reglamentavimą, bet ir didinti specializuotų valstybės ar savivaldybių institucijų veiklos efektyvumą ginant viešąjį interesą konkrečiose visuomenės gyvenimo ir valstybės valdymo srityse, nes šiuo metu dauguma tokių valstybės ir savivaldybės institucijų praktikoje nerealizuoja įgaliojimų ginti viešąjį interesą atstovaujamose srityse. 5. Lietuvoje veikiančios nevyriausybinės organizacijos retai ir nepakankamai efektyviai realizuoja teisę ginti viešąjį interesą. 6. Viešojo intereso gynima pareiškiant grupės ieškinį Lietuvoje problematiškas. Naujasis Civilinio proceso kodeksas numato tokio ieškinio padavimo galimybę, tačiau nereglamentuoja tokių procesinių bylų nagrinėjimo ypatumų: neaišku, kiek asmenų gali paduoti grupės ieškinį, kokie reikalavimai keliami tokiam ieškiniui, ar turi būti identifikuoti visi asmenys, kurių interesais paduodamas ieškinys. NUSPRĘSTA: 1. Siūlyti Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetui: 1.1. Prokuratūros įstatymo pakeitimo įstatymo projekto (Nr. IXP-2425(2) 19 straipsnį papildyti 5 dalimi: "5. Prokurorai privalo kreiptis į teismą su ieškiniu, pareiškimu ar prašymu ir kitais atvejais, kai pažeistas viešasis interesas ir valstybės pareigūnai, tarnautojai ar jiems prilyginti asmenys, privalantys ginti šį interesą, nesiėmė priemonių pažeidimams pašalinti." 2. Prašyti Vyriausybę peržiūrėti valstybės ir savivaldybių institucijų, turinčių įgaliojimus ginti viešąjį interesą konkrečiose srityse, veiklą reglamentuojančius teisės aktus ir juose pozityviai įtvirtinti institucijų pareigą ginti viešąjį interesą, o viešojo administravimo institucijų pareigūnams nevykdant šios pareigos, užtikrinti jų patraukimą atsakomybėn; taip pat apsvars tyti galimybę suteikti įgaliojimus ginti viešąjį interesą ir kitoms, už konkrečias valstybės valdymo sritis atsakingoms institucijoms.
Komisijos pirmininkė Nijolė Steiblienė
|
| ||