KONFERENCIJOS „VIEŠASIS INTERESAS IR JO GYNIMAS" MEDŽIAGA 

VIEŠOJO INTERESO GYNIMO PROBLEMOS

 

Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros

Civilinių bylų skyriaus vyriausioji prokurorė Stasė Petravičienė

 

 

Visuomenėje bei žiniasklaidoje, o taip pat ir aukščiausiose valstybės institucijose vis pasigirsta svarstymų apie tai, kas gi yra viešasis interesas, ar tinkamai jį gina prokurorai, ar atskirais atvejais prokurorai tikrai gina viešąjį, o ne privatųjį interesą, ar tik prokuroras turi įstatymo nustatytą priedermę ginti viešąjį interesą.

Atsižvelgiant į išdėstytus klausimus, prokurorų veikloje sutinkamos viešojo intereso gynimo problemos aptartinos dviem aspektais:

·                       susijusios su viešojo intereso sąvokos, viešojo ir privataus bei kelių viešųjų interesų tarpusavio santykio nustatymu teismų praktikoje,

·                       viešąjį interesą ginančių subjektų problema.

 

I. Viešojo intereso sąvoka, viešojo ir privataus bei kelių viešųjų interesų tarpusavio santykis ir gynimas

 

Tiek Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT), tiek Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau –LAT) pastaraisiais (2008-2010) metais formuotoje praktikoje išlieka jau anksčiau suformuota principinė nuostata, kad viešojo intereso sąvoka yra vertinamojo pobūdžio, ir teismas konkrečioje byloje ad hoc turi nustatyti viešojo intereso buvimo faktą. LAT nutartyse nurodo esant plačią prokuroro kompetenciją vertinti ir spręsti dėl viešojo intereso buvimo - pagal įstatymus prokurorui suteikta teisė spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti civilinę bylą ar jo nėra (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2010 m. gegužės mėn. 31 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-240/2010).

 

Analizuojant teismų praktiką pastebimos tendencijos, kad LVAT praktikoje viešojo intereso sampratos turinys ir apimtis yra siaurinami, o kartu siaurinamos prokuroro galimybės apginti pažeistą viešąjį interesą. Tai pasireiškia teismui:

·                                       nurodant, kad vien prokuroro nuomonės, kad teisės akto pažeidimas turi esminės reikšmės asmenų, jų grupių, valstybės ir visuomenės teisėms bei teisėtiems interesams, nepakanka, reikalaujant iš prokuroro įrodyti, kad objektyviai egzistuoja būtinybė ginti viešąjį interesą, bei nurodyti, kokias neigiamas pasekmes (žalą) valstybei, visuomenei ar kokiai konkrečiai jos daliai, įstatymų saugomiems teisiniams gėriams sukelia ar sukels skundžiamas aktas, bei koks bus šių pasekmių (žalos) pobūdis ir mastas;

·                                       prokuroro teisę ginti viešąjį interesą siejant su trečiųjų asmenų pažeistų teisių gynyba - tais atvejais, kai viešasis interesas sutampa su trečiųjų asmenų interesais ir tretieji asmenys jau yra pasinaudoję teise į teisminę gynybą, prokuroro prašymas dėl viešojo intereso gynimo netenkinamas;

·                                       nepamatuotai suteikiant išskirtinę vertę teisinių santykių stabilumui ir teisėtiems lūkesčiams, kurie per se yra viešasis interesas, ir dažnoje byloje laikant, kad šie teisiniai gėriai nusveria kito pobūdžio viešuosius interesus, tame tarpe net įstatymo imperatyvo laikymąsi.

 

Išvardintos nuostatos apsunkina prokuroro galimybes apginti pažeistą viešąjį interesą administraciniuose teismuose. Svarbu pažymėti, kad Prokuratūros įstatymo 19 str. prokuroro teisę (kuri kartu yra ir pareiga) imtis viešojo intereso gynimo priemonių sieja su sąlyga, kad prokuroras nustato asmens, visuomenės, valstybės teisių ir teisėtų interesų pažeidimą bei turi pagrindo manyti, kad pažeisti teisės aktų reikalavimai. Kitaip tariant, prokurorui, nustačiusiam viešojo intereso pažeidimą, įstatymas nesuteikia diskrecijos teisės spręsti dėl būtinybės (objektyvios ar ne) ginti viešąjį interesą, susiejant būtinybę su konkrečios žalos ir jos dydžio nustatymu. Nustatęs viešojo intereso pažeidimą, prokuroras privalo imtis įstatymo nustatytų priemonių.

 

Pažymėtina, kad LVAT ir LAT skirtingai aiškina ir sprendžia viešojo ir privataus intereso santykio problemą. Ne tik viešasis interesas, bet ir asmens teisės yra konstitucinės vertybės. Šios Konstitucijoje įtvirtintos vertybės – asmens teisių ir teisėtų interesų apsauga bei gynimas ir viešasis interesas – negali būti priešpriešinamos. Būtina užtikrinti teisingą jų pusiausvyrą. Šių esminių nuostatų laikomasi tiek LAT, tiek Konstitucinio Teismo praktikoje (Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimai) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2010 m. balandžio mėn. 28 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-143/2010).

LAT praktikoje, esant byloje ir viešajam, ir privačiam interesui, nustatomas jų tarpusavio santykis (kolizija, visiškas ar dalinis sutapimas) konkrečioje byloje ir pasveriama, kuris interesas gintinas prioritetiškai, arba jie pripažįstami lygiaverčiais.

Pagal viešojo ir privataus intereso tarpusavio santykio pobūdį LAT praktikoje išskirtinos bylų kategorijos:

1. Viešasis ir privatus interesas egzistuoja kartu, neretai iš dalies sutapdami. Pvz., nuosavybės teisių atkūrimo procese valstybės institucijų priimtais neteisėtais aktais paprastai pažeidžiamas ne tik viešasis, bet ir privatus interesas. Prokurorui inicijavus bylą viešajam interesui apginti, kartu apginamas ir privatus interesas. Tai, kad viešojo intereso gynimas, atsiskleidžiantis ginčijant valdžios institucijų veiksmus nuosavybės atkūrimo procese dėl jų atitikties imperatyviosioms įstatymo normoms, būdamas reikšmingas visuomenei ar jos grupėms, kartu gali nulemti ir privačių asmenų subjektines teises bei jų apimtį, ne kartą konstatuota kasacinio teismo praktikoje (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2006 m. kovo 22 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras v. D. P., E. T. ir kt., bylos Nr. 3K-3-194/2006; 2010 m. kovo 30 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Vilniaus apygardos vyriausiasis prokuroras v. E. M. ir kt., bylos Nr. 3K-3-141/2010) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2010 m. gegužės mėn. 31 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-240/2010).

PVZ. Fizinis asmuo M. Š. kreipėsi į Kauno miesto apylinkės prokuratūrą bei Generalinę prokuratūrą ir pareiškimuose nurodė, kad jis pretenduoja atkurti nuosavybės teises į senelės E. Š. asmeninės nuosavybės teise valdytą žemę. Į valdytos žemės dalį įeina žemės sklypas, esantis Savanorių pr., Kaune. Tačiau dalis šio žemės sklypo (3800 kv. m) neteisėtai išnuomota, o kita dalis (750 kv. m) neteisėtai parduota. Generalinis prokuroras 2008-02-08 pateikė ieškinį (suma 273 240,16 Lt) Kauno apygardos teismui, prašydamas pripažinti negaliojančia valstybinės žemės nuomos sutartį, žemės pardavimo sutartį ir administracinius aktus. Generalinis prokuroras ieškinyje nurodė, kad valstybinės žemės sklypų nuomos ir pardavimo sutartys sudarytos pažeidžiant imperatyvias teisės normas. Kauno apygardos teismas 2009 m. vasario 10 d. sprendimu atmetė Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro ieškinį. Lietuvos apeliacinis teismas 2010-04-27 sprendimu patekino ieškovų Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro, siekiančio apginti viešąjį interesą, ir M. Š. apeliacinius skundus, panaikino Kauno apygardos teismo 2009-02-10 sprendimą ir priėmė naują sprendimą, kuriuo patenkino ieškinius. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija 2010 m. lapkričio 16 d. nutartimi atmetė UAB „E.“ kasacinį skundą.

Patenkinus generalinio prokuroro ieškinį, į valstybinės žemės fondą buvo grąžinti 3800 kv. m ir 750 kv. m žemės sklypai. Taip buvo apgintas ne tik viešasis interesas, bet ir piliečiui M. Š. atsirado galimybė atkurti nuosavybės teises į senelės E. Š. asmeninės nuosavybės teise valdytą žemę.

 

2.                                     Viešojo ir privataus interesų kolizija. Esant kolizijai, teismas sprendžia, kuris iš interesų turėtų būti ginamas prioritetiškai.

PVZ. Kasacinio teismo išnagrinėtoje byloje nustatyta, kad neteisėtomis statybomis esmingai pažeisti Kuršių nerijos nacionalinio parko teritorijos režimo principiniai tikslai ir nuostatos. Taip pat įvertintas saugomo gėrio vertingumo, reikšmės, padaryto pažeidimo pobūdžio ir savavališkų statinių nugriovimo, kaip kraštutinės priemonės, santykis. Teisėjų kolegija sutiko su apeliacinės instancijos teismo išvada, kad pažeistas viešasis interesas tinkamai bus apgintas pritaikius nurodytą kraštutinę neteisėtų statybų šalinimo priemonę (nugriovimą), nes byloje konstatuotu pažeidimu, t. y. neteisėtu detaliuoju planavimu ir jo pagrindu atliktomis statybomis, Kuršių nerijoje sukelta grėsmė šios teritorijos išlikimui ir išsaugojimui būsimoms kartoms. Proporcingumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų aspektu teisėjų kolegija sprendė, kad nagrinėjamo ginčo atveju pažeistas viešasis interesas nusveria statytojo interesą įgyti nuosavybės teisę į ginčo pastatus (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2010 m. balandžio mėn. 28 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-143/2010).

 

Kasacinio teismo praktikoje galima rasti ir pavyzdžių, kai viešasis interesas pripažįstamas lygiaverčiu privačiam interesui.

PVZ. Teismas nutartyje nurodė, kad įstatymas formuluoja bendrąjį principą, jog nė vienas vaikas negali būti paliktas be gyvenamojo būsto. Šio principo įgyvendinimą turi užtikrinti vaiko tėvai, kiti teisėti atstovai, o jiems neišgalint – valstybė per savo institucijas, tačiau pažymėtina, kad vaiko teisių, kaip ir bet kurių teisių, negalima suabsoliutinti. Vaiko teisių prioritetinės apsaugos principas (kuris teismų praktikoje įvardintas kaip viešasis interesas) yra lygiavertis privačios nuosavybės neliečiamybės ir savininko teisių gynimo principams (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2000 m. gruodžio 20 d. nutartis civilinėje byloje Prienų senelių globos namai v. R. P. ir kt., bylos Nr. 3K-3-1365/2000). Taigi kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti protingą bei sąžiningą pusiausvyrą tarp vaikų interesų gynybos bei būsto, iš kurio reikalaujama išsikelti, savininko teisių bei teisėtų reikalavimų (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2010 m. spalio mėn. 25 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-410/2010).

 

Išdėstyta LAT praktika vertintina kaip palanki prokurorui vykdyti viešojo intereso gynimo funkciją, nes aiškiai atskiria viešąjį ir privatųjį interesus, nustato jų tarpusavio santykį ir prioritetinį gynimą konkrečioje byloje. Byloje nustatytas privatus interesas ir šį interesą turinčių asmenų procesiniai veiksmai nesaisto prokuroro, ginančio viešąjį interesą.

 

Visiškai kitaip formuojama LVAT praktika. Nėra aiškiai atskiriamas viešasis ir privatusis interesai. Viešasis interesas, pripažįstama, yra susijęs ne su konkrečių asmenų teisių ar interesų pažeidimu, bet su neindividualizuotu visuomenės, jos dalies ar tam tikrų asmenų grupių teisių bei interesų pažeidimu, tačiau kartu gali būti ir „personifikuotas“ - išreikštas per konkrečių asmenų teisių pažeidimą, t. y. privatų interesą. „Personifikuotas“ viešasis interesas įgyja privataus intereso požymių, tampa neįmanomas aiškus jų atskyrimas ir tarpusavio santykio nustatymas. Praktikoje prokurorams tai kelia sunkumų apginant viešąjį interesą, nes pagal LVAT praktiką, tais atvejais, kai viešasis interesas sutampa su trečiųjų asmenų interesais ir tretieji asmenys jau yra pasinaudoję teise į teisminę gynybą, prokuroro prašymas dėl viešojo intereso gynimo netenkintinas.

Skirtingai LAT ir LVAT praktikoje sprendžiama ir kelių viešųjų interesų tarpusavio santykio problema. LAT praktikoje nurodoma, esant dviejų viešųjų interesų kolizijai (kaip ir viešojo ir privataus interesų atveju) būtina kiekvienu konkrečiu atveju pasverti ginamas vertybes bei įvertinti kiekvieną iš interesų teisės principų aspektu, pagrindžiant prioritetinį vieno iš interesų gynimą arba pripažįstant juos lygiaverčiais. LAT neišskiria teisinių santykių stabilumo ar teisėtų lūkesčių kaip labiau gintinos vertybės, traktuoja jį kaip vieną iš viešųjų interesų ir kiekvienu atveju sprendžia, ar ši vertybė turi būti prioritetiškai ginama. Tuo tarpu LVAT teikia aiškų ir, prokurorų nuomone, dažnai motyvais nepagrįstą prioritetą teisėtų lūkesčių apsaugai ir teisinių santykių stabilumui, neanalizuodamas, kas šiuo stabilumu yra suinteresuotas – fizinis asmuo, ūkio subjektas ar valstybė, visuomenė. Tokiu būdu nepagrįstai priešinama viešojo intereso apsauga ir teisinių santykių stabilumas, kuris per se yra viešasis interesas. LVAT praktikoje teisinių santykių stabilumui nepamatuotai suteikiama išskirtinė vertė, o tai ypač apsunkina prokuroro galimybes apginti pažeistą viešąjį interesą administraciniuose teismuose esant praleistam ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatytam terminui kreiptis į administracinį teismą.

LVAT yra pasisakęs aktualiu prokurorams klausimu - dėl termino kreiptis į teismą taikymo - ir išaiškinęs, kad nepateisinamai ilgas viešojo administravimo subjektų delsimas (tame tarpe ir institucijų tarpusavio susirašinėjimas, nepagrįstos informacijos rinkimas) informuoti prokurorą apie galimus viešojo intereso pažeidimus galėtų lemti, kad prokuroras apie viešojo intereso pažeidimą sužinos praėjus ilgam laikui po atitinkamo administracinio akto priėmimo. Tokiu atveju galimybė kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą taptų praktiškai neribota laike, o tokia situacija teisinėje valstybėje negalima. Todėl teismas, įvertinęs ginamų vertybių ir poreikio užtikrinti teisinių santykių stabilumą pusiausvyrą, gali atsisakyti ginti viešąjį interesą net ir tais atvejais, kai prokuroras nors ir nepraleido vieno mėnesio termino kreiptis į teismą (skaičiuojant nuo momento, kai surinkti ar turėjo būti surinkti duomenys apie viešojo intereso pažeidimą), tačiau yra praėjęs nepateisinamai ilgas terminas nuo atitinkamų administracinių aktų priėmimo ir teisinių santykių atsiradimo momento.

Šis LVAT išaiškinimas tiesiogiai nukreipia į kitą aktualią problemą – kokios institucijos, be prokuroro, privalėtų operatyviai ir efektyviai ginti viešąjį interesą jų turimos kompetencijos ribose, kad nesusiklostytų aukščiau aptarta situacija, kai dėl nepateisinamo institucijų delsimo viešasis interesas lieka neapgintas, nes teismas teikia prioritetą teisinių santykių stabilumui ir teisėtiems lūkesčiams.

 

II. Viešojo intereso gynimo subjektų problema

 

Pagal Konstitucijos 118 straipsnį ir Prokuratūros įstatymo 19 straipsnį, viešojo intereso gynimo pareiga tenka prokurorui. Kartu pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas 1994 m. vasario mėn. 14 d. nutarime nurodė, kad nei 118, nei kituose Konstitucijos straipsniuose nekalbama apie prokurorų priežiūros funkcijas teismų veiklos atžvilgiu ar jų įgaliojimus vykdyti vadinamąją bendrąją priežiūrą. Nors šiuo metu galioja kita Konstitucijos 118 str. redakcija (Nr. IX-1379, 2003-03-20, Žin., 2003, Nr. 32-1316  (2003-04-02)), laikytina, kad nei Konstitucijos normos, nei Konstitucinio Teismo jurisprudencija nėra tiek esmingai pasikeitusios, kad galima būtų nesivadovauti Konstitucinio Teismo 1994 m. vasario mėn. 14 d. nutarime išdėstytomis nuostatomis. Akivaizdu, kad prokurorams nevykdant bendrosios priežiūros, neišvengiami atvejai, kad viešasis interesas įvairiose sferose lieka neapgintas visų pirma dėl priežasties, kad prokuroras laiku nesužino apie galimą viešojo intereso pažeidimą ir neturi galimybių reaguoti.

Prokuratūros įstatymo 19 straipsnis numato, kad prokuroras gina viešąjį interesą ne vien pagal fizinių ir juridinių asmenų pareiškimus ir skundus bei savo iniciatyva, bet ir tais atvejais, kai kitų institucijų pareigūnai, tarnautojai ar jiems prilyginti asmenys, privalantys ginti šį interesą, nesiėmė priemonių pažeidimams pašalinti. Toks įstatymo reglamentavimas suponuoja, kad viešąjį interesą atskirose teisinių santykių sferose privalo ginti institucijos, kurios yra specialiai sukurtos vykdyti viešąjį administravimą šiose sferose, o jų neveikimo atveju kaip ultima ratio viešajam interesui apginti numatytas prokuroras. Kitaip tariant, prokuroras nėra vienintelis viešojo intereso gynimo subjektas.

Tenka apgailestauti, kad ilgą laiką klostėsi praktika, kad prokuroras buvo pagrindinis ir kone vienintelis viešojo intereso gynimo subjektas. Tokio požiūrio laikėsi ir atskirais atvejais iki šiol laikosi valstybės institucijos, kurios apsiriboja prašymo ginti viešąjį interesą pateikimu prokurorui, nesinaudodamos joms įstatymo suteiktais įgaliojimais.

 

Apžvelgus viešojo administravimo institucijų kompetenciją reglamentuojančius aktus, pastebėtina, kad nemažai jų turi teisės aktuose įtvirtintą teisę (ir pareigą), ginant viešąjį interesą, kreiptis į teismą. Tarp tokių paminėtini Viešųjų pirkimų tarnyba, Vyriausybės atstovai (savivaldybių veiklos administracinės priežiūros srityje), Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos, Konkurencijos taryba, Vartotojų teisių apsaugos tarnyba. Tačiau praktikoje pasitaiko, kai šios institucijos teikia prašymus prokurorui ginti viešąjį interesą, nevykdydamos joms įstatymais nustatytos pareigos ginti viešąjį interesą.

Atskirai gali būti išskirta institucijų grupė, kurios turi teisę kreiptis į teismą dėl administracinių aktų (leidimų, licencijų) panaikinimo, sandorių nutraukimo, pan. Paminėtinos savivaldybių administracijų Vaiko teisių tarnybos (kreipiasi į teismą dėl tėvystės nustatymo, laikino ar neterminuoto tėvų valdžios apribojimo, kt.), Aplinkos ministerijai pavaldūs regioniniai aplinkos apsaugos departamentai, Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija, kitos. Šios institucijos, būdamos teisės aktų įgaliotos vykdyti administracinę aplinkos apsaugos, teritorijų planavimo, statybų priežiūrą, neefektyviai išnaudoja turimus įgaliojimus stabdyti leidimų ar licencijų neatitinkančią veiklą, duoti subjektams privalomus nurodymus, o jų nesilaikant, kreiptis į teismą dėl leidimų (licencijų) panaikinimo, neteisėtų administracinių aktų panaikinimo.

PVZ. Generalinėje prokuratūroje buvo gautas Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prašymas ginti viešąjį interesą ir teikti ieškinį dėl neteisėtų statybų miško žemėje ir saugomoje teritorijoje (Brusovankos kaimas, Zarasų rajonas). Statybų priežiūra yra šios inspekcijos veiklos sritis, todėl neracionalu, kai specializuota institucija, pagal kompetenciją atlikusi tyrimą ir pateikusi teisinį vertinimą, neatlieka darbo iki galo – nesiima veiksmų neteisėtumui pašalinti, o perduoda šį darbą prokurorui. Maža to, prašymas ginti viešąjį interesą buvo perduotas be medžiagos, todėl buvo neefektyviai eikvojamas prokuroro darbo laikas išreikalaujant dokumentus iš pareiškėjo. Surinkus dokumentus, kilo specifinių, su statyba susijusių, fakto klausimų, dėl kurių inspekcija buvo paprašyta paskirti specialistą. Tenka apgailestauti, kad prašymą pateikusi inspekcija vangiai bendradarbiavo prokuroro tyrime. Po užtrukusio tyrimo buvo pateiktas prokuroro ieškinys su reikalavimais panaikinti neteisėtus administracinius aktus ir pašalinti neteisėtos statybos saugomoje teritorijoje ir miško žemėje padarinius – nugriauti statinius statytojo lėšomis.

Paminėtini Generalinės prokuratūros prokurorų parengti prašymai administraciniams teismams dėl neteisėtai išduotų taršos leidimų. Vienu atveju prašymas pateiktas pagal Jašiūnų kaimo bendruomenės (Šalčininkų r.) skundą dėl įmonės „P.“, užsiimančios atliekų deginimu, veiklos. Prokuroras nustatė, kad leidimas įmonei išduotas neatlikus poveikio aplinkai vertinimo, nenustačius sanitarinių apsaugos zonų ribų.

Kitu atveju prašymas pateiktas pagal Kalvarijų m. bendruomenės skundą dėl UAB „S.“ (užsiima kiaulininkyste) veiklos. Prokuroro tyrimo metu nustatyta, kad taršos leidimas įmonei išduotas neatlikus poveikio aplinkai vertinimo.

Abiem nurodytais atvejais pareigų taršos leidimų išdavimo ir kontrolės srityje nevykdė Aplinkos ministerijai pavaldūs Vilniaus ir Marijampolės regioniniai aplinkos apsaugos departamentai.

 

Kaip teisinis nesusipratimas vertintina Statybos įstatymo 23 str. 30 p. nuostata, numatanti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos ar statinio saugos ir paskirties valstybinės priežiūros institucijų teisę dėl statybą leidžiančio dokumento galiojimo panaikinimo kreiptis į prokuratūrą, o ne į teismą, jeigu yra pažeistas viešasis interesas (nuostata perkelta ir į Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos nuostatus kaip 8.1². punktas).  

 

 

Vertinant viešojo intereso gynimą kaip tam tikrą institucijų ir jų turimų įgaliojimų visumą – sistemą, kritiškai vertintini atvejai, kai teisės aktuose daliai institucijų iš viso nenumatyta teisė kreiptis į teismą (pvz., Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybinė visuomeninės sveikatos priežiūros tarnyba prie Sveikatos apsaugos ministerijos, kt.). Tai reiškia, kad teisinių santykių srityse, kuriose veikia šios specializuotos institucijos, viešojo intereso gynimo subjektu yra tik prokuroras. Prokurorui neturint teisinių įgaliojimų vykdyti aptariamų institucijų bendrosios priežiūros, šiose srityse neišvengiamai kyla viešojo intereso gynimo savalaikiškumo ir efektyvumo problema.

 

Pažymėtina, kad, greta įstaigų ir institucijų vengimo imtis viešojo intereso gynimo priemonių, prokuroro praktikoje susiduriama ir su nepateisinamu įstaigų, įtrauktų į prokuroro inicijuotą bylą trečiaisiais asmenimis, procesiniu pasyvumu.

PVZ. Generalinėje prokuratūroje gavus Lietuvos Respublikos Seimo nario raštą, kuriame keliami žemės sklypų suformavimo ir nuomos Vilniaus pilių valstybinio kultūrinio rezervato teritorijoje teisėtumo klausimai ir prašoma ginant viešąjį interesą imtis veiksmų, kad būtų panaikintos žemės sklypų nuomos sutartys, nustatyta, kad Vilniaus pilių valstybinio kultūrinio rezervato teritorijoje neteisėtais Vilniaus miesto valdybos ir Vilniaus apskrities viršininko administraciniais aktais buvo išnuomoti ir perduoti panaudai žemės sklypai bei nustatyta kita žemės paskirtis. Teisės aktuose imperatyviai įtvirtinta, kad rezervatų žemė gali būti tik konservacinės paskirties ir šią paskirtį draudžiama keisti. Prokuroras ieškiniu reikalavo pripažinti nurodytus administracinius aktus ir sklypų nuomos bei panaudos sutartis negaliojančiais. Trečiuoju asmeniu į procesą įtraukta Vilniaus pilių valstybinio kultūrinio rezervato direkcija - biudžetinė įstaiga, kuri, pagal Kultūros ministro patvirtintus nuostatus, organizuoja Kultūrinio rezervato veiklą, užtikrina jo apsaugą ir naudojimą pagal paskirtį. Pirmosios instancijos Vilniaus apygardos teismas ieškinį tenkino iš dalies – pripažino negaliojančiais administracinius aktus, bet ne nuomos ir panaudos sutartis. Toks teismo sprendimas neleidžia Vilniaus pilių valstybinio kultūrinio rezervato direkcijai vykdyti jai nustatytų uždavinių visoje rezervato teritorijoje, todėl turėtų direkcijos netenkinti. Nepaisant to, direkcija priėmė sprendimą neteikti apeliacinio skundo ir nesiekti nuomos ir panaudos sandorių pripažinimo negaliojančiais. Viešojo intereso gynimo aspektu toks įstaigos požiūris nesuprantamas ir nepateisinamas, nes rodo, kad įstaiga nededa reikiamų pastangų pašalinti teisines kliūtis, trukdančias įgyvendinti įstaigos uždavinius, t. y. nesiekia veikti efektyviai. Susiklosto paradoksali situacija, kai prokuroras yra labiau suinteresuotas saugomos teritorijos apsauga nei tam tikslui įsteigta įstaiga.

 

Apibendrinant pasakytina, kad būtina sąlyga efektyviam viešojo intereso gynimui yra efektyvus specializuotų institucijų (įstaigų) turimų teisių, tame tarpe ir teisės kreiptis į teismą, realizavimas turimos kompetencijos ribose visais atvejais, nustačius pažeidimus. Modelis, kai viešąjį interesą gina tik prokuroras, neužtikrina nuoseklaus viešojo intereso gynimo visose teisinių santykių srityse.

Tokią nuomonę yra išreiškusi ir Prezidentė Dalia Grybauskaitė. 2010 m. lapkričio 5 d. vykusioje institucijų atstovų diskusijoje viešojo intereso gynimo klausimais Prezidentė išsakė nuostatą, kad viešojo intereso gynimas neturi būti tik prokuratūros pareiga. Prezidentės teigimu, už viešojo intereso gynimą turėtų būti atsakingi ne tik prokurorai, bet ir specializuotos, konkrečioje srityje veikiančios institucijos, todėl reikia išplėsti ratą asmenų ir organizacijų, galinčių ginti viešąjį interesą.

Tenka apgailestauti, kad ir toliau stebimos tendencijos kiek įmanoma atsisakyti viešojo intereso gynimo funkcijų, perkeliant šią pareigą prokurorui. Pvz., Žemės ūkio ministerija yra parengusi Vyriausybės nutarimo pataisas, kurias priėmus Nacionalinė žemės tarnyba nebebūtų viešojo intereso gynimo subjektas valstybinės žemės valdymo, naudojimo, disponavimo santykių srityje. Projekte motyvuojama, kad pati Nacionalinė žemės tarnyba yra sprendimų ir sandorių dėl valstybinės žemės subjektas ir panaikintų apskričių viršininkų administracijų teisių perėmėjas. Neatsižvelgiama, kad Žemės įstatyme nurodytas valstybinės žemės patikėtinių ratas – savivaldybės, Valstybinės žemės fondas, Valstybės turto fondas, kt., dėl kurių neteisėtų sprendimų ir sandorių Nacionalinė žemės tarnyba išlieka Vyriausybės įgaliota institucija atstovauti valstybei bylose dėl sprendimų, susijusių su valstybinės žemės perleidimu, mainais, nuoma ar perdavimu naudotis neatlygintinai, priimtų pažeidžiant įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, panaikinimo, šių sprendimų pagrindu sudarytų žemės sandorių pripažinimo negaliojančiais ir sandorių dėl valstybinės žemės, kai kita šalis nevykdo sandorio sąlygų, pripažinimo negaliojančiais ar nutraukimo prieš terminą (Žemės įstatymo 32 str. 2 d. 5 p.).

 

Išanalizavus viešojo intereso gynimo problemas, identifikuotinos šių problemų priežastys. Išskirtinos šios pagrindinės priežastys:

 

o               Viešojo administravimo institucijų veiklą reglamentuojančiuose aktuose (tiek įstatymuose, tiek įstatymus lydinčiuosiuose) nėra aiškiai įtvirtinta institucijų pareiga ginti viešąjį interesą jų kompetencijos srityse.

 

o               Nenustatyta teisinė atsakomybė už institucijų pareigūnų, tarnautojų, institucijų vadovų neveikimą, pasireiškiantį pareigos ginti viešąjį interesą nevykdymu (nesiimant pagal kompetenciją turimų priemonių viešojo intereso pažeidimams pašalinti), ar už netinkamą pareigos vykdymą (delsiant, taikant neefektyvias priemones).

 

Atitinkamomis teisės aktų pataisomis pašalinus nurodytas priežastis, būtų priartėta prie siekiamybės – nuoseklaus, savalaikio, efektyvaus viešojo intereso gynimo visose teisinių santykių srityse, racionaliai išnaudojant turimus institucijų išteklius.