KONFERENCIJOS „VIEŠASIS INTERESAS IR JO GYNIMAS" MEDŽIAGA 

Viešojo intereso gynimas administraciniuose teismuose

Ričardas Piličiauskas

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo pirmininkas

 

2011 m. sausio 1 d. suėjo lygiai dešimt metų, kai veikia Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas. Įsteigus šį teismą, žengtas esminis žingsnis įgyvendinant konstitucinę nuostatą, kad valdžios įstaigos turi tarnauti žmonėms, sustiprinta viešosios administracijos kontrolė. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo veiklos dešimtmetis buvo kupinas iššūkių, tačiau daugeliu atžvilgiu – pozityvus intensyvios veiklos laikotarpis. Nesuklysiu teigdamas, kad per teismo veiklos dešimtmetį savo praktikoje ypač daug dėmesio skyrėme administracinėms byloms dėl viešojo intereso gynimo, o veiksminga viešojo intereso apsauga buvo ir yra vienas pagrindinių ateities prioritetų. Suvokdami viešojo intereso gynimo svarbą administraciniuose teismuose, 2009 m. teismo leidžiamame biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ publikavome Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos taikant viešojo intereso gynimą reguliuojančias teisės normas apibendrinimą[1], kuris suteikė puikią galimybę persvarstyti jau pasiektą pažangą ir numatyti būsimus uždavinius. Iš tiesų, viešojo intereso sampratos turinio aiškinimo ir taikymo klausimai administracinių teismų praktikoje nepraranda savo aktualumo. Tendencija daugiau dėmesio skirti viešojo intereso gynimo problematikai, be kita ko, glaudžiai susijusi su padidėjusiu prokurorų bei visuomeninių organizacijų kreipimųsi skaičiumi aplinkosaugos, teritorijų planavimo, nuosavybės teisių atkūrimo ir kitose srityse. Kita vertus, aktyvesnis viešojo intereso gynimas administraciniuose teismuose atspindi modernios pliuralistinės politinės sistemos formavimosi tendenciją. Ši tendencija ypatingai džiugina, tačiau tuo pačiu ir įpareigoja gana intensyviu teismo veiklos metu užtikrinti, kad galimybė kreiptis į teismą, ginant viešąjį interesą, yra veiksminga, objektyvi ir įgyvendinama laiku.

 

Viešasis interesas ir jo gynimo administraciniuose teismuose kryptys

 

Atskaitos taškas, nuo kurio derėtų pradėti diskusijas dėl viešojo intereso gynimo administraciniuose teismuose, yra lengvai nuspėjamas – visų pirma būtina suprasti, kas gi laikytina viešuoju interesu? Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, savo praktikoje siekdamas atsakyti į šį fundamentalų klausimą, iš esmės remiasi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo suformuluota oficialia konstitucine doktrina. Konstitucinis Teismas 1997 m. gegužės 6 d. nutarime pabrėžė, kad viešojo intereso kaip valstybės pripažinto ir teisės ginamo visuomeninio intereso įgyvendinimas yra viena iš svarbiausių pačios visuomenės egzistavimo ir raidos sąlygų. Šiuo aspektu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi praktikos, kad viešasis interesas, taikant Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymą, turėtų būti suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai.[2] Pažymėtina, kad viešuoju interesu laikytinas ne bet koks teisėtas asmens ar grupės asmenų interesas, o tik toks, kuris atspindi ir išreiškia pamatines visuomenės vertybes, kurias įtvirtina, saugo ir gina Lietuvos Respublikos Konstitucija.[3] Taigi jokio išankstinio, baigtinio ar pavyzdinio sąrašo, kuris išvardintų visas vertybes, laikytinas viešuoju interesu, nėra ir negali būti. Viešasis interesas yra dinamiškas ir kintantis.

Ko gero, geriausiai viešojo intereso turinį, o paprasčiau tariant – tai, kas labiausiai jaudina bei kelia rūpestį visuomenės nariams konkrečiu laikotarpiu, atspindi teismą pasiekiantys kreipimaisi. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ginamas platus vertybių spektras. Pavyzdžiui, administracinėje byloje Nr. A⁵⁰²-403/2010[4] teisėjų kolegija nurodė, kad prokuroro ginama vertybė Kuršių nerija yra gamtinė bei kultūrinė aplinka, kurios vertingumas visuotinai pripažintas ne tik nacionaliniu, bet ir tarptautiniu lygmeniu (Kuršių neriją UNESCO paskelbė Pasaulio paveldo vertybe). Taigi Kuršių nerijos apsauga – viešasis interesas, kurį garantuoti yra valstybės konstitucinė priedermė. Teismas, nustatęs, jog detalusis planas, kuriuo buvo numatyta rekonstruojant ar griaunant esamus buvusios pionierių stovyklos pastatus Juodkrantės gyvenvietėje, Neringoje, statyti poilsio namus, prieštaravo Kuršių nerijos nacionalinio parko planavimo schemai (generaliniam planui), šį detalųjį planą pripažino neteisėtu iš esmės. Teisėjų kolegija pabrėžė, kad visuotinai žinoma, jog Lietuvos valstybė nuolat Kuršių neriją laikė ir tebelaiko unikaliu gamtos ir žmogaus sukurtu kraštovaizdžio kompleksu – saugotina teritorija, kuriai turi būti nustatytas ypatingas teisinis režimas, todėl šių sprendinių nepaisymas neatitiktų bendrojo teisės principo bona fides.

Ginčai dėl nuosavybės teisių atkūrimo – dar viena sritis, kurioje Vyriausiasis administracinis teismas išnagrinėjo nemažą skaičių bylų, tenkindamas prašymus ginti viešąjį interesą. Aktyviausiai atsakomybės dėl viešojo intereso gynimo šioje srityje imasi prokurorai. Administracinėje byloje Nr. A⁶³-323/2011[5] prokuroras ginčijo administracinius aktus, kuriais trečiajam suinteresuotam asmeniui atkurtos nuosavybės teisės į žemę, esančią Sartų regioninio parko rekreacinėje teritorijoje, Zalvės ežero apsaugos juostoje. Teismas pažymėjo, kad ginčijamais administraciniais aktais buvo neteisėtai atkurtos nuosavybės teisės saugomoje teritorijoje, todėl reikalavimas šiuos aktus panaikinti dėl galimai juos priimant padarytų teisės aktų pažeidimų yra keliamas srityje, susijusioje su viešojo intereso gynimu. Teismas nurodė, kad pagal ginčo metu galiojusį teisinį reguliavimą, valstybiniuose parkuose ir valstybiniuose draustiniuose žemė ir miškas grąžinami perduodant nuosavybėn lygiavertį turėtajam atitinkamai žemės sklypą ar miško plotą tik piliečiams, gyvenantiems tame rajone, kuriame yra valstybinis parkas ar valstybinis draustinis. Nustatyta, kad nuosavybė ginčo teritorijoje atkurta asmeniui, kuris tame rajone negyveno. Atsižvelgus į tai, prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymas tenkintas. Šiame kontekste pažymėtina, kad Vyriausiasis administracinis teismas ne kartą savo praktikoje akcentavo, jog viešojo intereso gynyba yra prokuroro pareiga[6]. Aktyvus prokurorų darbas turėtų būti tęsiamas, ypatingai tais atvejais, kai valdžios įstaigos netinkamai įgyvendina joms priskirtas funkcijas, susijusias su viešojo intereso apsauga.

Iš administracinių teismų gaunamų skundų matyti, kad asmenys, kurie kreipiasi į teismą, ne visada teisingai interpretuoja viešojo intereso esmę. Tokiu atveju teismų pareiga individualiai įvertinti, ar tam tikras interesas turi būti laikomas viešuoju, bei tinkamai savo sprendimą motyvuoti. Pavyzdžiui, administracinėje byloje Nr. A⁵²⁵-386/2011[7] pareiškėjas teigė, kad nagrinėjamu atveju viešasis interesas atkurti nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą yra svarbesnis nei konkretus viešasis interesas ginčo teritorijoje turėti bendro naudojimo teritorijai priskirtą želdyną. Teisėjų kolegija tokius pareiškėjo argumentus atmetė kaip nepagrįstus. Byloje nustatyta, kad detaliuoju planu suplanuoti želdynai tenkina rekreacinius visuomenės poreikius: teritorija skirta poilsiui, pasivaikščiojimams, grožėtis vietovaizdžiu. Teismas pabrėžė, kad Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas prioritetą suteikia viešiesiems, o ne privatiems interesams.

Nors viešasis interesas paprastai viršesnis nei privatūs interesai, administracinių teismų praktikoje nemažiau svarbu įvertinti, ar suteikus prioritetą viešajam interesui, nebus pažeista pusiausvyra tarp teisėtų lūkesčių ir teisinių santykių stabilumo bei viešojo intereso apsaugos, ar bus laikomasi proporcingumo principo. Esama atvejų, kai privataus intereso apsauga nusveria viešąjį interesą, kuomet patenkinus asmens, ginančio viešąjį interesą, prašymą, visuomenė ir valstybė patirtų didesnę žalą, negu toji, kurią visuomenė ir valstybė patirtų, jeigu toks prašymas būtų atmestas.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija administracinėje byloje Nr. A¹⁴⁶-335/2008[8] pažymėjo, jog ,,teisinės valstybės principas reikalauja, kad būtų užtikrinamas teisinių santykių stabilumas. Toks stabilumas nebūtų užtikrintas, jei teisinių santykių subjektai neribotą laiką negalėtų būti tikri, ar dėl jų atžvilgiu priimtų administracinių aktų nebus inicijuojamas viešojo intereso gynimo procesas teisme. Nepateisinamai ilgas viešojo administravimo subjektų delsimas (tame tarpe ir institucijų tarpusavio susirašinėjimas, nepagrįstos informacijos rinkimas) informuoti prokurorą apie galimus viešojo intereso pažeidimus galėtų lemti, kad prokuroras apie viešojo intereso pažeidimą sužinos praėjus ilgam laikui po atitinkamo administracinio akto priėmimo. Tokiu atveju galimybė kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą taptų praktiškai neribota laike, o tokia situacija teisinėje valstybėje negalima. Todėl teismas, įvertinęs ginamų vertybių ir poreikio užtikrinti teisinių santykių stabilumą pusiausvyrą, gali atsisakyti ginti viešąjį interesą net ir tais atvejais, kai prokuroras nors ir nepraleido vieno mėnesio termino kreiptis į teismą (skaičiuojant nuo momento, kai surinkti ar turėjo būti surinkti duomenys apie viešojo intereso pažeidimą), tačiau yra praėjęs nepateisinamai ilgas terminas nuo atitinkamų administracinių aktų priėmimo ir teisinių santykių atsiradimo momento“.

Ši Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika nuosekliai vystoma ir kitose bylose. Administracinėje byloje Nr. A⁵⁷⁵-1576/2008[9] teisėjų kolegija, įvertinusi, kad patenkinus prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą, trečiasis suinteresuotas asmuo, visuomenė ir valstybė patirtų didesnę žalą, negu toji, kurią visuomenė ir valstybė patirtų, jeigu prokuroro prašymas būtų atmestas, nusprendė prokuroro prašymą dėl viešojo intereso gynimo atmesti. Šioje byloje susiklostė ypatinga situacija: dėl netinkamo valdžios institucijų darbo – neaiškaus asmeninio ūkio žemės suteikimo reguliavimo, netinkamos teisės norminių aktų įgyvendinimo praktikos, pareiškėjai, kurios sąžiningumu nėra pagrindo abejoti, buvo suteikta žemė naudojimuisi ir ji iki ginčo ja naudojosi 14 metų. Valdžios institucijos sudarė galimybę pareiškėjai sumokėti už žemę pagal tuo metu galiojančius įstatymus ir pareiškėja prieš 14 metų sumokėjo reikalaujamą sumą, tad panaikinus ginčijamus valdžios sprendimus ir atstačius buvusią padėtį, būtų paneigtos pareiškėjos subjektyvios teisės į teisinį tikrumą ir teisinį saugumą, teisėtų lūkesčių apsaugą. Teismas pažymėjo, kad patenkinus prokuroro skundą, kils teisiniai klausimai dėl pinigų grąžinimo pareiškėjai, moralinės ir materialinės žalos atlyginimo. Šioje byloje Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo doktriną, Konstitucijoje įtvirtintus teisingumo principą ir konstitucinių vertybių pusiausvyros imperatyvą, konstitucinius teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, įgytų teisių apsaugos reikalavimus, padarė išvadą, kad ypatingais atvejais galima saugoti bei ginti ir tokias teisei paklususio, įstatymų reikalavimų besilaikiusio, valstybe ir jos teise pasitikėjusio asmens įgytas teises, kylančias iš valdžios individualių teisės aktų, nors ir valdžios institucijos priimtų pažeidžiant teisės normas, kurių neapgynus ir neapsaugojus, šis asmuo, kiti asmenys, visuomenė arba valstybė patirtų didesnę žalą, negu toji, kurią šis asmuo, kiti asmenys, visuomenė arba valstybė patirtų, jeigu minėtos teisės nebūtų visiškai arba iš dalies apsaugotos ir apgintos.^[10]

Šiame kontekste pasakytina, kad bylos, kuriose viešasis interesas derinamas su privačiais interesais, yra neišvengiamai lydimos tam tikros įtampos: nėra paprasta išmatuoti, palyginti ir suderinti konkuruojančius interesus. Todėl bylą dėl viešojo intereso gynimo nagrinėjantis teismas privalo ne tik išsiaiškinti kiekvienos iš šalių lūkesčius, bet ir, be kita ko, labai gerai jausti visuomenės pulsą tam, kad bandymas subalansuoti konkuruojančius interesus neprasilenktų su vidiniu visuomenės teisingumo jausmu. Apibendrindamas per Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo veiklos dešimtmetį nagrinėtas viešojo intereso gynimo bylas, galiu patikinti, kad teismas ir toliau principingai sieks užtikrinti realų teisės viešpatavimą bei fundamentalių konstitucinių vertybių apsaugą.

 

Visuomenės dalyvavimas ir teisės kreiptis į teismus liberalizavimas

 

Visuomenės dalyvavimas, priimant sprendimus dėl viešojo intereso objektų, yra glaudžiai susijęs su teisinės valstybės, gero administravimo, skaidrumo principų įgyvendinimu. Daugeliui žmonių galimybė būti informuotiems, dalyvauti priimant sprendimus ir ginčyti juos nustatyta tvarka yra esminiai teisingumo klausimai. Be kita ko, pažymėtina, kad skaidrumas, visuomenės dalyvavimas ir teisė ginčyti neteisėtus sprendimus nepriklausomame ir nešališkame teisme sumažina korupcinių veiksmų bei šališkų sprendimų tikimybę. Visuomenė turi turėti tam tikrą garantiją, kad valdžios įstaigos tinkamai įgyvendina viešąjį interesą. Todėl administraciniai teismai aktyviai pasisako už glaudesnį visuomenės įtraukimą į valdžios institucijų priimtų sprendimų peržiūros procesą.

Lietuvos įstatymų leidėjas numatė, kad viešieji interesai yra ginami tik įstatymų nustatytais atvejais ir tik įstatymuose numatytiems subjektams kreipiantis į teismą. Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatyta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal prokuroro, administravimo subjektų, valstybės kontrolės pareigūnų, kitų valstybės institucijų, įstaigų, organizacijų, tarnybų ar fizinių asmenų kreipimąsi įstatymų nustatytais atvejais dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo. To paties įstatymo 56 straipsnio 1 dalis numato, kad įstatymų nustatytais atvejais prokuroras, administravimo subjektai, valstybės institucijos, įstaigos, organizacijos, tarnybos ar fiziniai asmenys gali kreiptis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas arba apgintos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai.

Belieka tik apgailestauti, kad Lietuvos įstatymų leidėjas ilgą laiką įstatymuose teisės ginti viešąjį interesą nenumatė visuomeninėms organizacijoms, ir ypatingai – aplinkosaugos srityje. Nei Asociacijų įstatymas, nei Statybos įstatymas, nei Teritorijų planavimo įstatymas, nei kiti Lietuvos Respublikos įstatymai asociacijoms teisės ginčyti viešojo administravimo subjektų priimtus sprendimus, pasinaudojant viešojo intereso gynimo institutu, nenumatė. Šiame kontekste reikėtų pasakyti, kad visuomeninių organizacijų nariai administraciniuose teismuose savo teises gali ginti dalyvaudami kaip pareiškėjai, ir, jei tai neprieštarauja teisės normoms, įgaliojant (pavedant) jas atstovauti tam tikrai organizacijai. Nors administraciniai teismai teisminės gynybos teisę interpretuoja plačiai, tačiau galiojantis teisinis reguliavimas nėra pakankamas, kad vieningai ir efektyviai būtų įgyvendinama visuomeninių organizacijų teisė ginti viešuosius interesus. Todėl ypatingai palankiai vertintinas Aplinkos apsaugos įstatymo 7 straipsnio 2 dalies pakeitimas, numatantis, kad suinteresuota visuomenė turi teisę Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą dėl viešojo intereso gynimo, užginčijant sprendimų, veiksmų ar neveikimo aplinkos ir jos apsaugos bei gamtos išteklių naudojimo srityje materialinį ar procesinį teisėtumą, kuris įsigaliojo nuo 2010 m. birželio 17 d. (žr. Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 1, 7, 8, 9 straipsnių, II skyriaus pavadinimo ir priedo pakeitimo ir papildymo įstatymą Nr. XI-858 (2010 m. gegužės 28 d.).

Tendencija skatinti visuomeninių organizacijų aktyvumą viešojo intereso gynimo srityje ryškėja ir tarptautiniu mastu. 1998 m. birželio 25 d. Orhuse priimta Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (toliau – ir Orhuso konvencija). Europos Parlamentas ir Taryba jau priėmė tris teisines priemones, skirtas Orhuso konvencijai įgyvendinti, tačiau teisinės priemonės dėl teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais priėmimas tebėra sustabdytas Tarybos.[11]

Nacionaliniuose administraciniuose teismuose, sprendžiant pirmąsias bylas Orhuso konvencijos taikymo srityje, vyko aktyvi diskusija dėl šio tarptautinio teisės akto tiesioginio veikimo. Džiugina, kad tiek visuomeninių organizacijų kreipimaisi, tiek teismų praktika Konvencijos nuostatų aiškinimo srityje kokybiškai patobulėjo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalis[12] atitinkamais atvejais gali suteikti teisę visuomeninei organizacijai kreiptis į teismą dėl viešojo intereso gynimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. spalio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A¹⁰-1775/2006 ir kt.). Pažymėtina, kad pradėtas darbas turėtų būti tęsiamas nacionalinių teisės aktų leidybos srityje tam, kad tarptautiniu lygiu nustatyti standartai, susiję su visuomeninės organizacijos teisės kreiptis į teismą įgyvendinimo sąlygų įtvirtinimu, taptų tvirtas pagrindas, kuriuo remdamosis visuomeninės organizacijos galėtų ginčyti valdžios įstaigų priimtus sprendimus ar neveikimą.

Iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo gaunamų prašymų dėl viešojo intereso gynimo matyti, kad šiuo metu galiojantis teisinis reguliavimas nėra pakankamas tam, kad visuomeninės organizacijos galėtų kuo veiksmingiau įgyvendinti pilietinę iniciatyvą. Pastangos turėtų būti sutelktos tose srityse, kur dar nėra priimta taisyklių dėl visuomeninių organizacijų teisės kreiptis į teismus. Palankesnių teisės kreiptis į teismą visuomeninėms organizacijoms sąlygų sudarymas galėtų pagerinti aplinkos, vartotojų teisių ir kitų visai visuomenei aktualių klausimų sprendimą, be kita ko, pasitikėjimą valdžios įstaigomis bei pačia teisine valstybe. Dėl to, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo manymu, yra būtina įstatymuose numatyti platesnį visuomeninių organizacijų teisės kreiptis į teismus įgyvendinimo modelį. Tokiu būdu įstatymų leidėjas numatytų ir tam tikrą kontrolės mechanizmą, kuris būtinas siekiant užtikrinti, kad valdžios įstaigų priimami sprendimai neprieštarautų teisės aktuose nustatytiems reikalavimams. Situacija, kai tam tikri sprendimai, susiję su viešojo intereso apsauga, nėra teisminės kontrolės dalykas, yra nesuderinama su teisinės valstybės principu.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo kompetencijos ribose yra pasirengęs toliau bendradarbiauti tiek su valdžios institucijomis, tiek su visuomeninėmis organizacijomis, siekiant, kad viešieji interesai būtų veiksmingai apsaugoti – tiek teisėkūros, tiek įgyvendinimo etapais. Šiuo tikslu jau dabar yra teikiami įvairūs pasiūlymai teisės aktų leidėjui, organizuojamos apskritojo stalo diskusijos. Vyriausiasis administracinis teismas siekia kuo labiau įtraukti visuomenę dalyvauti ir teismo procesuose, ypač srityse, susijusiose su viešojo intereso gynimu.^[13] Visuomeninės organizacijos turi tam tikrų ekspertinių žinių bei patirties tam, kad kvalifikuotai prisidėtų prie viešojo intereso balanso paieškų.

 

Pabaigoje pasakytina, kad administraciniuose teismuose gaunamų visuomeninių organizacijų ir kitų subjektų prašymų ginti viešąjį interesą augantis skaičius – aiškus impulsas Lietuvos įstatymų leidėjui. Teisėkūros darbas turėtų būti tęsiamas, siekiant priimti teisines priemones, garantuojančias, kad Lietuvoje būtų veiksmingai užtikrinta viešojo intereso apsauga viešojo administravimo metu. Tokiu būdu būtų įgyvendintas visų su viešojo intereso apsauga susijusių subjektų bendras tikslas – turėti reikiamus, veiksmingus ir kokybiškus teisės aktus, atitinkančius juose nustatytus tikslus ir naudingus visai visuomenei. Be to, ypatingai svarbu, kad valdžios institucijos visais valdžios lygmenimis pilnutinai suprastų savo pareigas, kylančias viešojo intereso gynimo srityje. Ne mažiau svarbu skatinti valdžios įstaigas skirti adekvačius žmogiškuosius, finansinius ir materialinius išteklius, siekiant užtikrinti, kad būtų lygiuojamasi į kuo aukštesnį viešojo intereso apsaugos lygį.

 

_________________