Numatomos transliacijos
Seimo kanceliarijos (aut. O. Posaškova) nuotr.
Nacionalinių parlamentų vaidmuo Europos Sąjungoje
2007 m. pasirašytoje Lisabonos sutartyje (įsigaliojo 2009 m. gruodžio 1 d.), iš dalies keičiančioje Europos Sąjungos sutartį ir Europos Bendrijos steigimo sutartį, pirmą kartą įtvirtinta nuostata, pagal kurią ES valstybių narių nacionaliniai parlamentai aktyviai prisideda užtikrinant gerą Sąjungos veikimą, ir išdėstyti būdai, kuriais jie tai daro.
- 1989 m. įkurta Europos Sąjungos valstybių nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų konferencija (arba COSAC – prancūziško pavadinimo Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires santrumpa).
- 1992 m. pasirašyta Europos Sąjungos (Mastrichto) sutartis, prie jos pridėtos dvi deklaracijos: Deklaracija dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ir Deklaracija dėl parlamentų konferencijos.
- 1997 m. pasirašyta Amsterdamo sutartis, prie jos pridėti du sutarties protokolai: Protokolas dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje ir Protokolas dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo.
- 2001 m. Europos Vadovų Taryba Lakene (Belgija) priėmė deklaraciją, kurioje paskelbė apie Konvento dėl Europos ateities įkūrimą; Konventui iškelta užduotis nuodugniai išnagrinėti ES reformų (taip pat ir nacionalinių parlamentų vaidmens ES) klausimus ir parengti Europos Sąjungos konstitucinės sutarties projektą.
- 2007 m. gruodžio 13 d. pasirašytoje Lisabonos sutartyje, iš dalies keičiančioje Europos Sąjungos sutartį ir Europos Bendrijos steigimo sutartį, pirmą kartą įtrauktas atskiras straipsnis dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje. Prie Sutarties pridėti Protokolas dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje ir Protokolas dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo įteisino iš esmės naują nacionalinių parlamentų dalyvavimą sprendžiant ES reikalus.
Europos Sąjungos teisėkūros proceso ypatumai
Esminis Europos Sąjungos (ES) teisėkūros skirtumas nuo nacionalinių teisės sistemų yra tai, kad visoms ES valstybėms narėms privalomus antrinės teisės aktus priima ne nacionaliniai parlamentai, o ES Taryba (joje valstybių narių pozicijoms pagal tam tikras taisykles atstovauja valstybių vyriausybės) kartu su Europos Parlamentu (jis turi visų ES piliečių, o ne vienos konkrečios valstybės piliečių mandatą). Pagal įprastinę teisėkūros procedūrą priimamus aktus ES? Taryba gali priimti kvalifikuota balsų dauguma.
Teisė rengti konkrečių teisės aktų projektus priklauso (su tam tikromis išlygomis) kitai viršnacionalinei ES institucijai – Europos Komisijai. Tokiu būdu formaliai ES teisėkūroje tiesiogiai nedalyvauja nacionaliniai parlamentai – pagrindinė nacionalinių įstatymų leidybos institucija. Neretai nacionaliniams parlamentams tenka atsakomybė už priimtų ES teisės aktų įgyvendinimą (kai jų įgyvendinimui reikia priimti įstatymus). Ši schema, nuo Europos Bendrijos (EB) įsteigimo laikų mažai pakitusi, išliko iki šiol.
Tačiau per keletą Europos integracijos dešimtmečių paaiškėjo šios schemos spragos. Valstybių narių parlamentai, ratifikuodami EB ir ES sutartis, kuriomis plečiamos viršvalstybinių institucijų galios, atitinkamai siaurina savo galias. Stiprėjant integracijai, šie ES sprendimų priėmimo ypatumai buvo vis labiau kritikuojami ir paprastai vadinami demokratijos trūkumu ES.
Per trisdešimt EB gyvavimo metų nacionalinių parlamentų vaidmens klausimo praktiškai nebuvo EB darbotvarkėje. Pradiniu EB gyvavimo laikotarpiu integracija apėmė daugiausia prekybos ir kai kuriuos kitus ūkinės veiklos liberalizavimo klausimus, vadintus bendrąja rinka. Dažniausiai šios sritys priskiriamos vyriausybės kompetencijai (be abejo, neabsoliutinant), todėl nacionaliniai parlamentai šių klausimų sprendimą paprastai palikdavo vyriausybių nuožiūrai.
Europos integracijos gilinimas ir nacionalinių parlamentų vaidmens klausimas
Nacionalinių parlamentų vaidmens klausimas iškilo įsigaliojus Suvestiniam Europos aktui (1987 m.), kuriame numatyta aiški integracijos stiprinimo strategija. Suvestinis Europos aktas leido daug plačiau naudoti kvalifikuotos daugumos balsavimą, tai imta taikyti įgyvendinant Vidaus rinkos sukūrimo programą ir tuo tikslu priimant valstybių narių teisės derinimo priemones naujose srityse, ypač ekonominės ir socialinės sanglaudos, mokslo ir tyrimų, aplinkos apsaugos ir kt. Gana menkas nacionalinių parlamentų dalyvavimas ES teisėkūroje buvo vertinamas kaip demokratinio sprendimų priėmimo spraga ir ieškota būdų, kaip tai įveikti išsaugant Bendrijos (Sąjungos) sprendimų priėmimo veiksmingumą.
Vienas iš pirmųjų konkrečių žingsnių šia kryptimi buvo nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų konferencijos (arba COSAC – prancūziško pavadinimo Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires santrumpa) įkūrimas 1989 m. Nors COSAC neturėjo formalių teisių ES teisėkūroje, šios institucijos svarba pirmiausia pasireiškė tuo, kad nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetai pradėjo rengti nuolatinius susitikimus, skirtus ES teisėkūros reikalams ir nacionalinių parlamentų vaidmeniui ES teisėkūroje aptarti.
1992 m. Mastrichte pasirašyta Europos Sąjungos sutartis, žyminti „naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą“. Pirmiausia atvertos dvi visiškai naujos integracijos sritys – bendroji užsienio ir saugumo politika (BUSP) bei bendradarbiavimas teisingumo ir vidaus reikalų srityse (TVR) (šios sritys valstybėms narėms tradiciškai yra ypač jautrios). Antra, numatyti ambicingi ekonominės integracijos ir pinigų sąjungos tikslai, kurių įgyvendinimą vainikuoja bendrų pinigų įvedimas. Trečia, daug daugiau klausimų perduota viršvalstybinio reguliavimo sričiai, t. y. išplėstas klausimų, dėl kurių sprendimai Taryboje priimami kvalifikuota dauguma, sąrašas. Ketvirta, įteisintas naujas sprendimų priėmimo būdas (greta ankstesnių) – bendro sprendimo procedūra, labai išplėtusi Europos Parlamento teises.
Mastrichto sutartimi įsteigta Europos Sąjunga, labai išplėsta integracijos sritis daugiau kompetencijos ir galių suteikiant Sąjungos institucijoms, kartu deklaruojant, kad „sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio“. Kaip tam tikra atsvara, kuri pristabdytų kuriamos Europos Sąjungos slinktį federalizmo link ir neleistų suabejoti jos priimamų sprendimų politiniu teisėtumu, Mastrichto sutartyje įteisintas subsidiarumo principas. Be to, siekta numatyti ir politinius saugiklius, kuriais turėjo tapti prie Sutarties pridėtos dvi deklaracijos, susijusios su nacionaliniais parlamentais. Deklaracija dėl nacionalinių parlamentų vaidmens (13-oji deklaracija) skelbė:
„Konferencija mano, kad svarbu skatinti didesnį nacionalinių parlamentų dalyvavimą Europos Sąjungos veikloje.
Šiuo tikslu reikėtų paspartinti keitimąsi informacija tarp nacionalinių parlamentų ir Europos Parlamento. Šiame kontekste valstybių narių vyriausybės inter alia užtikrins, kad nacionaliniai parlamentai laiku gautų informacijai ar galimam nagrinėjimui Komisijos pasiūlymus dėl teisės aktų.
Taip pat Konferencija mano, kad svarbu spartinti ryšius tarp nacionalinių parlamentų ir Europos Parlamento, ypač užtikrinant atitinkamas abipuses sąlygas ir reguliarius susitikimus tarp parlamento narių, besidominčių tais pačiais klausimais.“
Deklaracija dėl parlamentų konferencijos (14-oji deklaracija) skelbė:
„Konferencija kviečia Europos Parlamentą ir nacionalinius parlamentus prireikus rinktis į Parlamentų (arba „Assises“) konferenciją.
Su Parlamentų konferencija bus konsultuojamasi dėl pagrindinių Europos Sąjungos klausimų nepažeidžiant Europos Parlamento įgaliojimų ir nacionalinių parlamentų teisių. Europos Vadovų Tarybos pirmininkas ir Komisijos pirmininkas kiekvienoje Parlamentų konferencijos sesijoje skaito pranešimus apie Sąjungos padėtį.“
Protokolai dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje ir dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo
Mastrichto sutarties deklaracijose pirmą kartą oficialiai pripažinta nacionalinių parlamentų svarba Europos Sąjungai integruojantis. Šiuo ES teisės raidos etapu nacionalinių parlamentų vaidmuo tiesiogiai nesiejamas su tiesioginiu dalyvavimu ES teisėkūroje ar subsidiarumo principo priežiūra. Tam pagrindus padėjo prie 1997 m. pasirašytos Amsterdamo sutarties pridėti protokolai:
Protokolas dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje;
Protokolas dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo.
Pirmasis protokolas apibrėžė nacionalinių parlamentų vaidmenį priimant ES sprendimus ir turėjo didelės reikšmės valstybių narių parlamentinei praktikai. Protokole nurodyta nacionaliniams parlamentams teikiamos informacijos apimtis, ES teisėkūros parlamentinei priežiūrai skiriamo laiko minimali trukmė ir instituciniai tarpparlamentinio bendradarbiavimo kontūrai. Protokolas tapo tikru teisiniu pagrindu, leidusiu įtraukti nacionalinius parlamentus į ES reikalų svarstymą. Protokolu taip pat pripažinta tarpparlamentinio bendradarbiavimo svarba ir COSAC įteisinta kaip tam tikra institucionalizuota nacionalinių parlamentų įtraukimo į ES reikalus forma. Protokole jau konkrečiai paminėta nacionalinių parlamentų galimybė COSAC konferencijoje svarstyti subsidiarumo principo taikymo praktiką ES teisėkūroje, tačiau nenumatyta galimybių įgyvendinti parlamentinę priežiūrą BUSP ir TVR srityse. Nors nacionaliniams parlamentams COSAC struktūroje numatyta galimybė svarstyti Komisijos pasiūlymus subsidiarumo principo požiūriu, tačiau nieko nepasakyta apie tokio svarstymo išvadas ir apie Komisijos pareigą atsižvelgti į nacionalinių parlamentų nuomonę.
Protokole dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo daug išsamiau ir detaliau apibūdintas šių principų taikymas ir nustatytas nuolatinis jų taikymo stebėjimo ir vertinimo mechanizmas. Tačiau subsidiarumo principo priežiūra patikėta ES institucijoms, o ne nacionaliniams parlamentams.
2000 m. gruodžio 7–10 d. Nicoje posėdžiavusi Europos Vadovų Taryba priėmė deklaraciją, kuria paskelbė apie plataus masto debatus dėl Europos ateities ir įvardijo svarbiausius diskutuotinus klausimus (tarp jų – ir nacionalinių parlamentų vaidmuo būsimoje Europos Sąjungoje). 2001 m. vasario 26 d. pasirašyta Nicos sutartis daugiausia buvo skirta teisiškai pasirengti būsimai ES plėtrai; prie šios sutarties pridėti tie patys protokolai dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje bei dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo. 2001 m. gruodžio 15 d. Europos Vadovų Taryba Lakene (Belgija) priėmė deklaraciją, kurioje paskelbė apie Konvento dėl Europos ateities įkūrimą ir Konventui iškėlė užduotį – nuodugniai išnagrinėti ES reformų klausimus ir parengti ES konstitucinės sutarties projektą. Europos konvente (dirbo nuo 2002 m. vasario mėn. iki 2003 m. liepos mėn.) vienas iš svarbiausių klausimų buvo nacionalinių parlamentų vaidmuo ES. Konvento 2003 m. liepos 18 d. paskelbtame Sutarties dėl Konstitucijos Europai projekte išplėstas nacionalinių parlamentų vaidmuo, jiems patikėta subsidiarumo principo taikymo kontrolė. Be to, iš esmės pakeisti prie Sutarties pridėti protokolai dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje ir dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo.
Nors Sutartis dėl Konstitucijos Europai neįsigaliojo (kadangi jai referendumuose nepritarė Prancūzijos ir Nyderlandų rinkėjai), vis dėlto toliau siekiant reformuoti ES 2007 m. gruodžio 13 d. pasirašyta Lisabonos sutartis, iš dalies keičianti Europos Sąjungos sutartį ir Europos Bendrijos steigimo sutartį (įsigaliojo 2009 m. gruodžio 1 d.). Lisabonos sutartyje iš esmės išsaugotos visos Sutarties dėl Konstitucijos Europai nuostatos dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES.
Lisabonos sutarties nuostatos dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES
Į Lisabonos sutartį pirmą kartą įtrauktas atskiras straipsnis (o ne tik protokolai) dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES.
Pagal šį straipsnį (ES sutarties 12 straipsnį) nacionaliniai parlamentai aktyviai prisideda užtikrinant gerą Sąjungos veikimą šiais būdais:
- iš Sąjungos institucijų gaudami informaciją ir pagal Protokolą dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje jiems persiunčiamus Sąjungos teisėkūros procedūra priimamų aktų projektus;
- užtikrindami, kad būtų laikomasi subsidiarumo principo Protokole dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo nustatyta tvarka;
- laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės srityje dalyvaudami šios srities Sąjungos politikos įgyvendinimo įvertinimo mechanizmuose ir dalyvaudami politiniu lygmeniu kontroliuojant Europolo veiklą bei vertinant Eurojusto veiklą;
- dalyvaudami įgyvendinant Sutarčių peržiūros procedūras pagal šios sutarties 48 straipsnį;
- gaudami pranešimus apie paraiškas įstoti į Sąjungą;
- dalyvaudami nacionaliniams parlamentams bendradarbiaujant tarpusavyje ir su Europos Parlamentu pagal Protokolo dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje nuostatas.
Be to, Lisabonos sutartyje išplėtotos protokolų nuostatos dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ir dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo. Be kita ko, pastarajame protokole numatytos dvi procedūros, dėl aiškumo dažnai vaizdžiai vadinamos „geltonąja kortele“ ir „oranžine kortele“.
Jeigu 1/3 nacionalinių parlamentų rūmų (o laisvės, saugumo ir teisingumo srityje 1/4 nacionalinių parlamentų rūmų) pareiškia, kad ES pasiūlymas priimti teisės aktą prieštarauja subsidiarumo principui, projektą teikianti institucija turi iš naujo jį apsvarstyti ir gali atsiimti, pakeisti arba nekeisti. Tai vadinama „geltonosios kortelės“ procedūra.
Jeigu tokią nuomonę pareiškia daugiau kaip pusė visų nacionalinių parlamentų, pasiūlymo atitiktį subsidiarumo principui ir nacionalinių parlamentų pareikštas nuomones turi svarstyti ES įstatymų leidėjai, t. y. Taryba ir Europos Parlamentas. Tai vadinama „oranžinės kortelės“ procedūra.
Be to, Lisabonos sutartyje įteisinta visiškai nauja nuostata (SESV 81 straipsnis), kad bet kuris nacionalinis parlamentas per 6 mėn. nuo ES teisės akto projekto gavimo gali vetuoti Komisijos pasiūlymą priimti sprendimą, apibrėžiantį tuos tarpvalstybinio pobūdžio šeimos teisės aspektus, kuriems galima taikyti pagal įprastą teisėkūros procedūrą priimtus aktus (t. y. priimti nacionalinius įstatymus, kuriais suderinami ES teisės aktai dėl teisminio bendradarbiavimo šeimos bylose). Jeigu nė vienas nacionalinis parlamentas per 6 mėn. nevetuoja pasiūlymo, Taryba visais balsais galėtų priimti tokį aktą. Kita svarbi naujovė yra Protokole dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo (8 straipsnis) numatyta galimybė nacionaliniam parlamentui savarankiškai kreiptis į Europos Teisingumo Teismą dėl ES teisės akto (jo dalies) panaikinimo subsidiarumo principo pažeidimo pagrindu.
Pagal protokole nustatytą balsų sistemą – kiekvieniems dvejų rūmų parlamentų rūmams suteikiama po 1 balsą, o vienų rūmų parlamentams – 2 balsai.
Tarpparlamentinio bendradarbiavimo formos
Europos Sąjungos parlamentų Sąjungos reikalų parlamentinių komitetų konferencija (COSAC – prancūziško pavadinimo Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires santrumpa). Tai Europos reikalų komitetų rengiami nuolatiniai susitikimai, kuriuose aptariami svarbiausi ES teisėkūros reikalai, pasikeičiama nuomonėmis apie strateginius ES klausimus ir nacionalinių parlamentų vaidmenį priimant ES sprendimus.
Tarpparlamentinė Europos Sąjungos bendros užsienio ir saugumo politikos bei bendros saugumo ir gynybos politikos konferencija. Rengiama du kartus per metus Europos Sąjungos Tarybai? pirmininkaujančios valstybės narės parlamente. Konferencijoje pagrindinis dėmesys skiriamas Europos Sąjungos bendros užsienio ir saugumo politikos (BUSP) bei bendros saugumo ir gynybos politikos (BSGP) klausimams.
Tarpparlamentinė stabilumo, ekonomikos koordinavimo ir valdymo Europos Sąjungoje konferencija. Įkurta remiantis Sutarties dėl stabilumo, koordinavimo ir valdysenos ekonominėje ir pinigų sąjungoje (SSKV) 13 straipsniu. Joje aptariami biudžeto politikos ir kiti ekonominės ir pinigų sąjungos klausimai, kuriems taikoma SSKV.
Europos Sąjungos parlamentų pirmininkų konferenciją sudaro Europos Sąjungos valstybių narių nacionalinių parlamentų pirmininkai ir Europos Parlamento Pirmininkas. Konferencijoje parlamentų pirmininkai keičiasi nuomonėmis, informacija ir patirtimi apie parlamentų vaidmenį ir parlamentinių funkcijų organizavimą, mokslinių tyrimų ir bendros veiklos skatinimą.
Europos Sąjungos parlamentų generalinių sekretorių susitikime dalyvauja Europos Sąjungos valstybių narių nacionalinių parlamentų ir Europos Parlamento administracijų vadovai (kancleriai). Susitikime tradiciškai aptariamas pasirengimas Europos Sąjungos parlamentų pirmininkų konferencijai ir kiti parlamentų administracijų bendradarbiavimo klausimai.
Nacionalinių parlamentų keitimosi informacija ES klausimais sistema (IPEX, angl. Interparliamentary EU Information Exchange) yra informacijos mainų tarp nacionalinių parlamentų Europos Sąjungoje svarstomais klausimais sistema. IPEX duomenų bazėje kaupiami nacionalinių parlamentų darbo dokumentai, susiję su ES lygiu priimtų sprendimų parlamentine priežiūra, ir informacija, susijusi su ES.
Nacionalinių parlamentų atstovai Europos Sąjungoje užtikrina keitimąsi informacija tarp savo šalies parlamento ir Europos Parlamento, kitų ES institucijų bei valstybių narių parlamentų, palaiko ryšius su COSAC sekretoriatu ir koordinuoja praktinę veiklą.
Europos parlamentinių tyrimų ir dokumentacijos centras (ECPRD) skatina informacijos, patirties ir geros praktikos mainus tarp parlamentų administracijų, ypač informacijos, tyrimų ir dokumentacijos srityse. ECPRD vienija visus Europos Tarybos valstybių parlamentus.
ES nacionaliniai parlamentai
